再论光伏：用地之争何时休？

韩愈先生说：大凡物不得其平则鸣，所以太阳是圆的，光伏也是圆的。

由于本文涉及对现有政策的不同见解，因此大部分企业名称被笔者隐去，但事情的真伪，业内人士一看便知。

一家原定8月底邀请笔者参加项目竣工仪式的企业抱歉的通知：“您所要参加的活动因某种原因，已延误日期待定。”

即使习惯了飞机晚点的笔者也还是很好奇为何这家资金实力雄厚，开发建设经验丰富的企业没办法按期完工。一位高管一脸无奈的说：“刚被流氓地痞讹诈完，林业又过来抓人了。”林业公安非常敬业的每天在现场虎视眈眈，项目经理每天只敢在酒店里面遥控项目。

由于该项目是该省里引进的重点项目，企业将项目受阻原因向省里汇报，希望能够协调，但进展甚微。“省里领导不同意项目停工，但这样的情况确实让我们十分为难。”那位高管说。

今年6月，笔者应邀参加一个业内重量级企业的地方投资会，在于地方政府沟通时，企业负责人就坦诚的提出对于土地性质不明带来问题的担忧。“我们正在同X地区的林业部门协调，希望把林业公安扣押的人员早点放出来。”他说。

为了多拿补贴，部分林业局将一些荒地或仅有几棵灌木的土地报成林地。“如果用于光伏电站建设，不仅补贴没有，当地林业部门也会陷入两难境地：要么承认当时虚报林地数量，要么承担林地减少的责任。”一位业内人士说。或许也因此部分林业部门才处处跟光伏企业“过不去”。

在山东济宁，市政府亲下文件，滩涂林地不能使用，几个项目就此搁浅。

早在2013年，有就报道过正泰在甘肃省的100MW电站严重占用林地，还被国家林业局命令要求严查。但以正泰的作风来看，不太可能毁林建设光伏，而且如果真是用林地，光毁林后平整费用也是不菲。“目前在东部和中部有一半的项目涉及林地相关，但敢毁大片森林搞光伏的还真不多。”一位资深人士肯定的说。

我们常常对美国西部牛仔持枪阻止中国企业投资光伏电站津津乐道，认为是美国“人权“的有力证明，但笔者认为这是对西方最为津津乐道也是最基本的契约精神的严重破坏。政府的承诺没办法兑现，最后让企业买单。

那么光伏电站到底对林业有没有损害？答案是肯定的。个别光伏企业确实利欲熏心，做出毁林的行径。“但就是这个别企业中，也只有一小部分是真的砍伐了原有林地，剩余大部分都是得知开发商开发后，当地农民突击种树的行为。”这在房地产开发行业再常见不过。

啥是宜林地

这里面就牵扯出一个概念：宜林地。

宜林地林业用地的一个类别。指适合于种植林木的土地。凡采伐迹地、火烧迹地、林中空地以及林木生长的一切荒山荒地，统称宜林地。宜林地国家虽然有较为详细的评定标准，但这本身就是一个非常笼统的概念。连专门搞土地的国土局有时都分不清楚。

除正规宜林地之外，还有两种情况促使宜林地比想象的要多：1、完成绿化指标，需要大量增加造林面积，2、宜林地补偿。

有大众媒体曾经报道：山东省齐河县在2003年将大量耕地从农民手中征收到村里，作为“宜林地”重新拍卖发包卖给农民，为打造全国的绿化模范县，需要大量的增加造林面积，因此就规定，全省境内距离县乡公路两侧一百米之内，距离乡村公路两侧五十米之内的乡村耕地全部划为“宜林地”，要求农民从种粮改为种树。这种事情虽然不多，但从侧面说明了宜林地定性的不规范。

此前国土局和林业局的数据一直没有对接，所以“账本”也是两套。在2013年正泰事件之前，林业光伏二者倒也相安无事。但之后林业部门常常在企业准备动工或建设一半时跳出来说：“对不起，我是林业警察。”

林业部门的突击行动让很多以为手续办妥，于是开工的企业进退两难甚至损失惨重。一家上市公司，在西北和政府、国土等部门确认可以开发后，遇到了林业难题，多花了巨额费用。西北大区负责人被老板怒骂后被辞退。某企业在山西的100MW项目，由于林业阻碍，至今停工；同样这家企业在海南的25MW项目，也是补齐了160万的宜林地补偿款才得以完工。目前宜林地补偿全国范围没有统一标准，据业内人士称2-8元/平米不等。

中电投黄河中上游水电董事长谢小平曾经发布报告，指出光伏电站对西部环境的改善作用：清洗组件可以给植被提供水，同时光伏组件可以提供阴凉遮挡。类似的环境改善已经不止一家企业提到过。

西方一直就“恶法非法”还是“恶法亦法”有长久的争论。全国人大代表，重庆大学法学院院长陈忠林先生认为，现代法治应当是“常识、常理、常情”之治。

笔者很高兴的看到，就在搜集整理本文资料的时候，国家国土、林业、农业、住建以及海洋等五部门也意识到部门之前缺乏沟通给企业带来的困扰。2016年五部门将完成各级不动产登记数据整合工作，2017年建成覆盖全国的信息平台。

同时国家林业局森林资源管理司下发了征求《关于规范光伏发电建设使用林地的通知》，禁止光伏电站建设使用有林地、疏林地机器未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，光伏电站建设应避让成片灌木林区域，可以使用灌木覆盖地低于10%的林地，灌木覆盖度低于30%的林地，可适度发展光伏电站，灌木覆盖度高于30%林地，原则上不能发展光伏电站。

同时对申请手续做出规定：依法办理光伏电站建设使用林地手续、光伏电站建设使用林地的，其逆变器室、生产区、生活区和厂区永久性道路等按长期占用林地办理使用林地手续，光伏电站的电池组件使用林地按以下方式办理：一是有国土资源部门预审意见且同意转为建设用地的，按建设用地办理使用林地审核手续；二是国土资源部门不办理建设用地的，按临时占用林地办理使用林地手续，临时占用林地超过2年的的应办理延续使用林地手续，不再重复缴纳森林植被恢复费，累计延续时间不得超过项目运营时间。

这份文件体现了新一届政府更加重视法律的实际意义，用更科学的手段改变以往一刀切的粗暴模式。能让光伏行业和林业之间对立的野蛮生长状态走向有序发展。在保护林地，减少毁林砍伐的同时，也让实际上的荒山得以利用。

光伏大棚：新的尴尬

林地问题终将平息，但最近国土资源部联合发改委、科技部、工信部、住建部、商务部下发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，对光伏、风力发电等项目采取差别化用地政策支持新业态发展。

针对光伏用地，意见指出使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地，不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定；对项目永久建筑用地部分，按建筑用地办理手续。

从整体来看，对光伏行业是很大的利好消息。但问题是，光伏农业大棚应该怎么算？据solarbe记者的消息，很多光伏大棚项目投资方因该文件举棋不定。

光伏大棚，不占压土地，也不改变地表形态，但却是永久建筑，所以从目前来看还比较模糊。

如果将光伏大棚认为是建设用地，一亩地至少要补4万元，而之前农田租赁一般600-800元/亩，25年租金至多2万元，改为建设用地后，一亩地要多花费至少2万元，以一个30MW项目为例，占地900亩，多花费近2000万元。

此前风电场也曾陷入“建设用地”的窘境，据知情人士讲，后来解决办法是按照风机底座占地面积收取建设用地补偿款……

笔者认为，既然政策是向着推进新能源和土地资源的合理应用的，在后续必然会明确这一点，利好政策变成“恶法”的可能性不高。