美国对中国太阳能企业暂免关税仅是权宜之计

6月6日，白宫网站发布《针对进口东南亚太阳能电池及组件的临时性延期免税的授权和紧急状态声明》。该声明称，拜登援引《1930年关税法》318条款，对柬埔寨、越南、泰国和马来西亚的部分太阳能电池及组件实施为期24个月的免关税措施。

早在今年3月，美国商务部就对中国太阳能企业将产能从中国转移到东南亚“规避”关税的做法发起反倾销调查，欲对东南亚国家的太阳能产品和组件加征高额关税，力求“精准”打击中国太阳能企业。但拜登当前的举措，相当于按下了关税“暂停键”。美国商务部官员也表示，调查将继续进行，但调查结果导致的任何关税都将在 24 个月的暂停期结束后开始。

前后不足3个月，美国仅仅针对太阳能产业的关税立场就发生明显的摇摆，既是迫不得已，也是有意为之。

美国有迫在眉睫的经济需要。白宫声明强调，预计到 2022 年和 2023 年，新增的太阳能产能将占美国电力行业新增产能的一半以上。但是，美国国内缺乏太阳能电池及相关组件的生产能力，四分之三的进口依靠东南亚国家。临时性免税措施，可以让美国降低国内太阳能产业链断裂的风险，确保清洁能源的电力供应。此外，在美国通胀持续走高的背景下，暂免关税做法可以帮助美企减少太阳能发电成本，减轻公共事业部门的支出压力，一定程度上有助于缓解通胀走高。

拜登巩固国内政治的现实考虑。虽然在“铁锈带”的太阳制造商、工会力量的怂恿下，3月美国商务部发起相关调查，但仍有依赖进口材料和零部件的太阳能企业、部分国会议员反对加征关税措施，认为其增加企业成本，损害就业机会，提高消费者成本。拜登的做法，可以很好地平衡此前商务部“鹰派”立场，兼顾两类利益团体的诉求。此外，免关税措施有助于清洁电力的推进，支撑拜登应对气候变化这一重要政治资产。这些均有利于拜登巩固执政支持率，布局中期选举。

美国“印太战略”布局下的“小甜点”。美国的“印太经济框架”(IPEF)看似轰轰烈烈，但多为原则立场，缺乏市场准入、关税减让等实质性经济让利承诺，被世界各国广泛质疑。不排除美国通过在太阳能领域的暂免关税，以“小利”拉拢部分IPEF成员国和地区国家，为后续“印太战略”和IPEF具体谈判暖场。

美国加速构建排华绿色产业链的态势日渐清晰。奥巴马政府曾对中国太阳能电池板加征高达250%重税，特朗普政府也将诸多太阳能产品纳入贸易战范畴，以此打击中国太阳能产业。但拜登政府与往届美国政府不同，以所谓“强迫劳动”、产业安全、环境与劳工标准等为借口，希望通过团结盟友、划分阵营、重塑生产分工格局等方式，打造将中国排除在外的绿色产业链。对东南亚降低关税、保持对华直接关税的做法，将加速中国相关产业向地区内他国流动，潜在产业“空心化”风险上升。这仍是拜登政府产业排华战略的细化和延伸。

从微观角度看，对中国太阳能行业而言，“走出去”在东南亚布局的企业，将因为拜登的暂免关税政策获得短期喘息“窗口期”。但长期竞争必然加剧。美国太阳能产业协会主席阿比盖尔·罗斯·霍珀称，为期两年的关税免除，以及《国防生产法》的运用，有助于美国太阳能企业快速恢复和部署。美国产能的恢复和在全球产业重新布局洗牌，必将加剧中美太阳能行业竞争。此外，两年后美国解决完燃眉之急，关税激活是大概率事件，亦会对中国太阳能企业出口和转口产生不利影响。

从地缘经济政治格局看，美国将“关税”大棒使用得愈发“收放自如”，试图达到缓解国内政治经济压力、巩固团结经济“伙伴”、通过共同产业排华的多重目标。这将在很大程度上恶化中国参与地区经济合作的稳定地缘环境。

因此，美国从自身经济和战略利益出发，采取临时性免关税措施，绝非意味着其幡然悔悟，放弃对华直接或间接的关税施压措施。中国仍要保持高度警惕，未雨绸缪地做好各项应对准备。