“531”新政后的光伏发展大趋势

梳理2018年的光伏乃至整个可再生能源盘子，“531新政”无疑是最热的话题。

新政如巨石击水。有媒体做过新政出台后的行业信心调查：近八成无信心，超四成想转行，更有甚者用“哀鸿遍野”形容新政推出后对光伏行业之影响。

为应对业界的轩然大波，国家有关部门5月31日同步刊发新政解读文章，几乎是10日之内，召开行业协会与企业座谈会、召开新闻发布会，释放出与新政同样坚定的信号：国家发展光伏的方向坚定不移。

半年过去，当时仿佛沸腾到爆的业界情绪、“损失超万亿、250余万人就业受影响”的骇人大话已跌落凡间，自诩“自挂东南枝”的同样悄无声息。随着光伏行业上市公司半年财报的陆续披露，光伏行业俨然一派海晏河清。

时至今日再说平价，行业内外倒有了更多的平心静气……

“531新政”无非比业界想象的来得更早些，而早些恰恰体现了国家政策应有的前瞻性。取消国家补贴，实现平价上网，在光伏圈大伙儿心知肚明，只是对时间选择上各有思量。

“531”节点早焉，晚焉？

花开两朵，各表一枝。

先说光伏发展的必然。党的十九大提出了推进绿色发展和生态文明建设，做出发展清洁能源产业的战略部署。这也决定了新时代的能源工作具有的两个明显特点：既是绿色发展的重要组成部分，又是实现绿色发展的重要保障和支撑，在建设现代化经济体系中有着特殊的地位和作用。

推进能源转型，实现绿色发展，是国策，亦是时代选择。习近平总书记指出，绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求。重点是调整经济结构和能源结构，培育壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业。领悟这些重要论述，便会明白：调整能源结构，就必须发展光伏等可再生能源。

再说光伏发展潜在的风险。2016年8月，习总书记视察国家电投黄河水电太阳能电力有限公司西宁分公司。总书记对青海依托日照充足、光热资源富集等优势发展清洁能源取得的成绩表示肯定。同时深刻指出，发展光伏发电产业，要做好规划和布局，加强政策支持和引导，突出规范性和有序性。

毋庸置疑，“规范性和有序性”应该是总书记讲话的核心要义之一，进而言之，不规范、无序已经成为光伏行业亟待关注并需解决的问题。

事实上，经过近10年的跃进，中国光伏在实现跨越发展的同时，也潜在着相当的风险。正如有关专家指出，多年来成就的光伏盛宴实质上并不只是因为光伏行业本身对社会财富产生了增益，还因为国家信用对补贴的担保形成的盈利预期吸引大量的资金涌入而产生。

有数字统计，目前全国累计光伏企业补贴缺口突破1200亿元。从某个意义上说，这1200多亿的补贴缺口，带动了逾万亿左右的资金投入。目前光伏上市企业的负债率基本上都在70%以上，保守估计这1万亿资金里面至少应该有3000亿到5000亿是各类债务。

用一个债务去放大产生更大的债务，显然，这是一个不可持续的过程。把新政简单地称之为“急刹车”、甚至“乱作为”明显对行业深层次的问题缺少了深度思考、战略眼光。光伏行业此种模式的粗放生长，应该是到此结束！光伏业内存在的缺乏管制、乱象较多的问题，不够规范和有序是问题的主要根源。

靠补贴来扶持的行业与风险也靠得最近。100多年前发生在英伦的故事殷鉴不远。法国经济学家弗雷德里克.巴斯夏在《和谐经济论》里对此有详细讲述。

从1845年开始，爱尔兰发生大规模的饥荒，有几十万人饿死，饥荒的原因并不在于连续几年的歉收，真正的罪魁祸首在于1815年颁布的《谷物法》。

该法规定对外国粮食进口征收很重的关税，而对国内的粮食出口却给予很高的补贴。

这样一来，英国就不能通过进口粮食来弥补国内的歉收。相反，国内已经很短缺的粮食却被商人拿来出口，赚取高额补贴。从而导致了灾难性的后果。

1846年，《谷物法》被废除，英国也真正走向了自由贸易主义的道路。

就在眼前，德国因光伏补贴问题，引发光伏市场低迷至今，本土光伏企业不到2年时间全线崩盘。来者可追，行业要健康发展，须为之计深远。

补贴，从根本上讲，既是一种扶持，也是一种政策导向。但任何一个行业，靠补贴去发展和维护都不可持续。为光伏提供补贴是为了最终取消补贴。国家取消补贴的实际行动是产业发展的必然结果，是趋势使然，体现了国家政策应有的前瞻性，发挥政策的导向作用。

我国的光伏产业有今天的体量与优势，政策扶持功不可没。但要实现光伏产业高质量的发展，提升行业的内生动力，补贴政策的驱动必须降温，转而要靠新政的倒逼效应推动实现行业新一轮洗牌，打压部分非理性的扩张，避免造成产能新的过剩。

新政的出台时间仅比业内预测提早不到一年的时间。早乎哉？不早也！

光伏平价上网趋势日渐明朗

光伏告别补贴，推动平价上网，既是大势所趋，也是我国光伏产业自身发展的结果。

在可再生能源中，光伏以其可获得性强的优势而备受关注。近年来，国家出台了一系列有效政策措施，实现了光伏行业快速发展。2017年光伏发电达到1182亿千瓦时。光伏产业已经成为我国为数不多、可以同步参与国际竞争、并达到国际领先水平的战略性新兴产业，成为推动我国能源变革的重要引擎。

光伏产业体系占据全球新能源产业链的主导地位。我国多晶硅、硅片、电池、组件、逆变器等光伏主要产品产量均连续多年位居全球首位，并持续占据较大市场份额，中国产品在2017年的全球产量占比中：多晶硅占55%、硅片占83%、电池片占68%、组件占71%、光伏应用市场占47%，各环节产量前10名的企业中有半数以上位于中国大陆。

今年多晶硅有望占到全球的60%。在“一带一路”倡议引导及国际贸易保护倒逼下，我国光伏企业的“走出去”步伐也在不断加快。

产业技术成为推动行业发展的重要引领。光伏制造企业普遍加大高技术研发投入。近三年来光伏组件转换效率提高明显，单晶和多晶电池光电转换效率已分别达到20.2%和18.6%，高效电池达到21.3%和19.2%，均为世界领先水平。

与此同时，成本实现大幅下降，国内第三批领跑者基地中标电价相比同期的光伏标杆电价降幅在31%-40%，同比2016年领跑者下浮40%左右，青海两个基地中标电价已经低于当地煤电标杆上网电价。耗电成本急剧下降。

2007年，生产1公斤多晶硅料平均耗电180千瓦时，2018年平均耗电50千瓦时，个别企业甚至达到了25千瓦时。国内光伏企业在国外资源、政策较好的中东地区甚至投出了1.786美分/千瓦时的破纪录价格。

在技术优势领先世界的同时，光伏产业对经济发展的保障和就业拉动作用愈加明显。与此同时，“光伏+”模式有效实现了各类社会经济资源的综合利用。

一方面分布式光伏打破传统的能源集中供应模式，实现了电力供应和需求精确对接，使闲置屋顶等场址资源产生价值同时，也节省全社会输配电网投资成本。2017年夏季，合肥、嘉兴（安徽、浙江两省2017年分布式光伏增速位居全国前两位）等分布式光伏装机规模较大城市，在用电负荷创历史新高的情况下，未进行大规模电网改造和需求侧管控措施就安然度过夏季高温，光伏顶峰的作用初步显现。

另一方面，从各能源结构特性看，光伏发电设施适合建造在荒漠、荒坡、废弃土地之上，并且可以采用渔光互补、农光互补等多种形势，体现废弃、闲置土地资源综合利用和治理的良好效果。

光伏产业的技术进步成为推动产业发展和平价上网的核心因素。从2010年到2017年，仅太阳能光伏发电成本就下降了73%，预计未来10年太阳能光伏发电成本在现在基础上将下降60%。

随着成本不断降低，发电经济性日益提升，作为户用系统已走进千家万户，并催生出更多新兴市场，光伏产业实现发电侧平价上网的趋势更加明朗。如晶科、比亚迪、正泰等业内大佬，企业发展的动能早已转换，面对新政表现淡定。补贴的取消，类似一场“加冕”，真的成了舆论所称光伏行业的“成人礼”，意味着为有技术、有实力的企业展现出更大发展空间。

当前，以风能、光伏为主的可再生发电成本已经接近于常规电价。我国的可再生能源发电成本近年来降速也非常明显，逐步接近煤机、核电的发电价格，呼唤推动可再生能源平价上网的新机制、新动能，亟待出台系统的、可操作性强的平价上网政策。

从这个意义说，新政的出台，既是推动光伏平价上网的必然，也是一股推动光伏向前的力量。

如何让更多光伏企业活得更好

讲到让企业活得更好，一个“活”字自然令人想起上世纪90年代曾风靡一时的新闻名篇《少数企业死不了，多数企业活不好》（詹国枢先生代表作），文章至今已20余年，但文章的主题与今天光伏行业面临的问题并不违和。

党的十九大报告指出，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，既是坚持新发展理念恪守的基本原则，也是我国推动新型工业化、主动参与和推动经济全球化进程的必然选择。从根本上说，企业的生死是市场配置资源的结果，是企业自身发展之使然。哈姆雷特那妇孺皆知的独白，而今同样在光伏行业隐然作响。

任何一个政策的出台都不是为了让企业死掉。但不适应新政出台后的新形势，有的企业却真的难以为继。

国家发展光伏的方向坚定不移，对光伏发展的支持毫不动摇。“531”新政推出以来，无论是国家能源主管部门的强力发声，还是地方各级政府相继推出的扶持措施，无不表明了支持光伏发展的坚定态度。

新政的正效应正在逐步显现。2018年上半年，光伏企业年报显示，多数企业净利增长，新政倒逼各企业加大“出海”力度，海外市场成为光伏企业新的增长极，尽管新政的影响或将持续释放，但是业界普遍认为新政给整个光伏行业带来的全面的整合和洗牌是积极和正向的。

去年前三季度，我国可再生能源装机达到创纪录的7.06亿千瓦，同比增长12%，其中光伏装机达到1.65亿千瓦，新增装机0.35亿千瓦，光伏电站不出所料地脚步放慢，新增1740万千瓦，同比减少37%，分布式同比增长12%，继续保持较快速增长。整个光伏行业呈现出市场规模稳步增长的态势。

与此同时，国家能源局着力扩大光伏发电消纳市场、减少弃光限电的专项行动收到成效。弃光现象明显缓解。去年前三季度全国弃光电量40亿千瓦时，同比减少11.3亿千瓦时，弃光率3%，同比下降2.7个百分点。全国仅有3个省区弃光率超过5%。

即便如此，仍有光伏企业认为新政是“急刹车”，甚至认为造成了“车祸”，“损失数千亿”、产生了“系统性风险”云云。

事实是，这些声音无一不是基于对当下我国光伏产业蓬勃发展、领先世界这个基本事实的认知之上，无一不是建立在光伏产业“高歌猛进”、进中有忧的分析之上，无一不是建立在技术进步迅速、发电成本降低不仅要看齐煤电、甚至媲美水电的分析之上……

那么，我们很自然的问题就是：一个设备制造、系统应用已处于全球领先水平，从核心原材料到主要设备、主要产品、系统集成、规模均具世界第一的产业，还需要国家的补贴？一个发电成本低于煤电、比肩水电，未来数年有望成为“人类生产能源最低发电生产方式”的行业对国家几毛钱的补贴心心念念耿耿于怀？

当然，任何“新政”作为一种制度安排，都具有实践和时间的属性，无疑都有其固有的不足。正如钱穆先生在《中国历代政治得失》中所言“就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊。任何一制度，亦绝不能历久而不变。历史上一切已往制度俱如是，当前的现实制度，也何尝不如是？”。

“531新政”对推动我国光伏产业高质量发展功效已显，无疑将持续发力，助推产业升级。但在出台过程中，前期调研可以更加深入周密，企业意见应更加广泛、充分吸纳，政策实际影响、企业必要的适应调整的考量以及对舆论引导等各个方面，可以考虑的更周全、做得更好，让新政的正效应发挥的更全面、更充分。

我国经济发展进入了新时代，光伏产业也进入了新时代。新时代一个基本特征就是经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。

实现光伏产业高质量发展、可持续发展是新时代光伏产业发展的必然选择、必由之路。光伏高质量的发展应该是贯彻新理念的发展，是集约高效的发展，是优化协调的发展和改革创新的发展。

应该看到的是，这些年来随着光伏发电的迅猛增长，有些地方也出现了严重的弃光限电问题；个别地区铺摊子现象严重，形成了新的产能过剩；光伏补贴压力日益加大，各种矛盾和问题愈加突出，与光伏产业持续健康的高质量发展相距甚远。

推动光伏更高质量、更高水平的发展，决不是一个531新政就能解决得了，也远非企业的“你死我活”那样简单。还需要政策、体制、机制的综合发力，特别是企业自身的创新发展，增强核心竞争力。

光伏行业未来如何健康发展

首先，要加快技术进步。

技术进步是推动光伏高质量发展的核心力量。实现光伏行业的健康发展，技术进步是核心要素。我国光伏行业在国际上的领先地位，得益于技术进步，今后要顺利实现平价上网，实现高质量发展，根本的还是要靠技术进步。

国家层面要推出支持和鼓励光伏企业加快技术进步的举措，通过科技专项、专门资金进行扶持引导。发挥政府在推进能源科技创新方面的组织、协调、服务功能，全力推动光伏产业技术革命。企业更要把技术创新、管理创新作为专注点，发挥企业在技术进步中的主体作用，通过技术进步降低成本、增强内生动力，提升竞争力。

第二，要强化市场监管。

取消补贴不是取消监管。新政的推出，根本目的是为了实现光伏的高质量发展，提升行业的内生动力。随着补贴的取消，对无补贴的光伏项目发展，相关部门更应各负其责，特别是在总体规划和布局开发上要做到监管更严、更到位。

能源监管机构要加强光伏的规划监管，在规划制定时提出监管建议，协助主管部门结合能源、电力发展总体规划和电网消纳能力统筹科学开展规划制定；加强规划执行的监管，确保规划执行的刚性；建立规划执行监管后评估机制，推动规划按照实际情况定期开展滚动修订，确保规划的科学性和权威性。强化对光伏产业运行监管，当前要着力解决好并网接入和弃光问题，提高光伏行业发展效益。

国家能源局对山东某市无需国家补贴光伏项目开发建设的回函表明，鼓励支持各地出台新的政策，但要“根据接网消纳条件和相关要求”。

地方政府有了充分的权限组织无补贴项目的实施，并非各地可以任性而为，防止重蹈“一放就活、一活就乱”、“老问题没根治新问题又来了”的老路，更要杜绝“只放不管”的现象发生。

第三，降低非技术成本。

政策是决定非技术成本的关键。当前一个普遍的现象是：海外光伏的度电成本或光伏总标价非常低，但这些国际项目照样被国内企业拿到。同样是中国企业，采用中国技术、中国EPC、中国组件，为什么在国外的成本就比较低，而国内的成本就明显偏高？

有测算表明，非技术成本占包括光伏在内的可再生能源总成本的30%左右。非技术成本主要包括融资成本、电网接入成本和土地税费等方面。对光伏来说，并网难始终是困扰可再生能源发展的瓶颈。

曾有业内人士称，不要说电网不允许，单就在电网许可的情况下，并网的时间成本、经济成本同样是一座高山。而光伏电站自建的输电设施，即便国家有关部门出台了回购政策，回购比率仍在个位数。这就需要政府有关部门机构真正从为光伏发展营造良好营商环境的高度出发，构建健康的市场化竞争机制，努力促进非技术成本的降低，给投资者未来可持续的市场发展容量。

能源监管机构应加强光伏发电项目的并网接入监管，统一光伏并网接入标准，明确接入系统投资界面，督促电网企业出资建设外部接入工程，减轻光伏企业负担。加强光伏发电全额收购监管，督促电网企业按照相关规划，加强电网建设，提高电网消纳可再生能源能力。加强光伏电费支付和补贴拨付监管，督促电网企业及时足额结算上网电费并转付补贴资金。

第四，加快建立各类市场交易机制。

完善强制交易政策研究进程，积极支持地方政府出台相关激励和支持政策，以强制配额提高可再生能源发电的消纳水平，促进降低发电成本，进一步化解对补贴的依赖。

加快推进绿证强制交易工作，增加可再生能源补贴资金来源，促进补贴压力转移及利益优化分配。加大电力体制改革力度，切实推动分布式发电市场化交易试点。分布式光伏的规模控制适当放宽。

加快统一的碳排放市场建设，引导市场形成合理价格碳资产并可以具备较好的流动性，对清洁能源发电创造新的收入渠道，缓解补贴缺口压力，同时综合考量光伏项目的建设时间、运行效益、管理水平等综合因素，确定存量拖欠补贴发放时序，努力缩短补贴发放周期，使“531新政”的红利尽快惠及被拖欠的光伏企业。

“东边日出西边雨，道是无情却有情”。531新政在取消补贴的同时为光伏产业的高质量发展拓展了新的空间。光伏行业完成“去产能”后，一批优质企业将会获得更大市场空间，推动主要设备价格下降，加速实现光伏平价上网。可以坚信，随着各方的综合施策，新政对光伏行业发展正向的倒逼效应将进一步显现。

作者系国家能源局浙江监管办公室党组成员