如何在发展中解决光伏产业遇到的问题？

当前，在全球范围内，能源行业都在大力推进能源革命，持续推动能源结构清洁低碳转型，无论是过去、现在，还是未来，大力发展可再生清洁能源，已经成为国家加快推进绿色发展，构建清洁低碳、安全高效的能源体系的重要举措。

近年来，光伏作为国家战略性新兴产业，已成为我国具有国际竞争优势的战略性新兴产业，同时也是普遍公认的，最具潜力的可再生清洁能源之一。发展好光伏产业对调整能源结构、推进能源生产和消费革命、促进生态文明建设具有重要意义。推动光伏行业持续健康发展，已经是业界共同追求的目标和努力的方向。

一石激起千层浪。

日前，国家发展改革委、财政部、国家能源局发布了《关于2018年光伏发电有关事项的通知》(简称《通知》)。《通知》的出台是光伏产业进入高质量发展新阶段的必然要求，对实现产业持续健康发展具有重要意义。

自2017年底以来，国家发展改革委、财政部、国家能源局根据行业发展实际，组织有关方面就优化光伏产业规模管理、电价机制以及市场化体制机制等发展政策进行了认真研究，并着手政策制定、文件起草工作。在政策研究制定过程中，借鉴了德国、西班牙、捷克等国家经验，通过征求意见会(今年2月)、新闻发布会(今年4月)等多种方式充分征求意见、吹风提示，还专门召开会议听取了地方发展改革委(能源局)、有关电网企业意见并作了政策宣介。经多次修改完善、反复论证后，于2018年5月31日正式印发了《通知》。

《通知》对光伏发电新增建设规模进行了优化，采取了分类调控方式：对需要国家补贴的普通电站和分布式电站建设规模合理控制增量;对领跑基地项目视调控情况酌情安排;对光伏扶贫和不需国家补贴的项目大力支持，有序发展。下一步，国家能源局将结合“十三五”规划中期评估，明确“十三五”光伏发展目标和后几年发展规模，合理把握发展节奏，为先进技术、先进企业留下发展空间。

国家能源局有关负责人针对业内关心的一些热点与疑问也一一作了解答：

一是需要国家补贴的分布式光伏电站规模控制在1000万千瓦左右，地方政府依法给予补贴的项目不受限;

二是关于户用分布式光伏政策问题。对今年5月31日(含)前已开工未并网的自然人户用分布式光伏，国家能源局正在与国家发展改革委、财政部共同研究，尽快通过适当方式予以明确;

三是符合国家政策的光伏扶贫项目不受《通知》限制;

四是落实消纳条件，且不需要国家补贴的光伏发电项目不受限;

五是下半年适时启动第四批“领跑者”计划。

发展“很好很强大”

我国光伏产业发展经历了从无到有，由小到大的发展历程，取得了举世瞩目的成就。这些成绩的取得，离不开产业界的共同努力，更离不开政府各职能部门根据光伏产业不同发展阶段发展目标、特点，所进行的科学施策。

2000年以前，我国光伏产业尚未形成完整产业链，国内光伏应用很长时间内仅限于航标灯、路灯等小功率电源系统。进入新世纪，通过引进、消化、吸引光伏制造技术，逐步建立我国光伏制造产业链，硅片、电池片和组件生产规模迅速成长，并逐步位居全球前列。但多晶硅原料仍主要来自于国外，组件产品主要用于出口，长期处于“原料、市场两头在外”的情况。除此之外，国内光伏发展还受限于成本较高，2008年底全国光伏并网规模仅14万千瓦。为进一步培育光伏产业，支持和促进全国能源结构转型，国家制定了一系列政策措施，推进光伏产业规模化发展。2006年，国家出台《可再生能源法》;2009年起我国实施“金太阳”示范工程，并开展了两轮光伏电站特许权招标工作;2011年，出台光伏电站固定上网电价，并结合光伏发电成本下降情况适时调整标杆电价;到2012年底，我国光伏并网装机规模扩大到600万千瓦;2013年，国务院发布了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，政府相关部门随后出台近百项支持性政策，旨在通过启动国内市场推动光伏行业规模化发展，降低光伏发电成本。截至2015年，我国光伏发电并网容量达到4300万千瓦，位居全球首位。

进入“十三五”发展阶段，光伏行业在做大的基础上，推进产业技术进步、降低发电成本、减少补贴依赖、早日实现不需要补贴的高质量可持续发展，将是光伏行业新的历史使命和努力方向。2015年，国家启动光伏“领跑者”计划，对光伏先进技术给予市场支持，通过示范引领推动产业技术进步，并通过市场化配置资源促进行业竞争，推动成本下降。随着2016年首个光伏领跑基地并网运行，第二批、第三批光伏领跑基地相继启动，推动了光伏先进技术迅猛发展，PERC、N型电池等新型电池技术快速产业化，普通结构单、多晶电池以及高效电池光电转换效率有较大提升，我国光伏产业技术水平已位居世界前列。另外，我国光伏发电成本也显著下降，光伏发电系统价格、组件价格与2007年相比均下降了90%;与此同时，市场化竞争也推动了光伏电价不断下降，2018年第三批光伏领跑基地项目企业竞争优选上网电价最低已至0.31元/千瓦时，距离平价上网指日可待。

解决问题正当时

但，光伏行业发展并非一帆风顺，发展中总是伴随着各种各样的难点、热点问题。《通知》的出台，既是落实供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的重要举措，也是缓解光伏产业当前面临的补贴缺口和弃光限电等突出矛盾的一剂良方，有利于推动光伏产业从规模增长向高质量发展转变。主要有四方面意义。

一是有利于缓解财政补贴压力。

财政补贴缺口持续扩大是当前制约光伏发展的突出问题。截至2017年底，累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元，其中光伏补贴缺口455亿元(占比约40%)，且呈逐年扩大趋势，目前已超过1200亿元，直接影响光伏行业健康有序发展。

对于产业发展初期，需要国家给予补贴扶持的行业，为提高补贴资金利用效率，同时保障产业的平稳有序发展，实施必要的规模和建设节奏引导，是世界各国普遍采用的施政思路。目前，我国光伏发电补贴强度普遍偏高，随着近年来光伏装机迅猛增长，补贴需求迅速增加，补贴缺口持续加大。光伏项目补贴拖欠一般长达2~3年，对光伏产业链各方都带来一定的风险和影响，行业发展难以持续。尽早实现平价上网，减轻补贴压力，已成为光伏行业持续健康发展关注的重点。

对此，国家能源局有关负责人表示，“如果这种超常增长继续下去，财政补贴缺口持续扩大，将对行业发展带来更加不利的影响。适当调低需要补贴的新增建设规模，将避免形成系统性风险，长远看有利于产业发展。”

二是有利于解决消纳问题。

随着光伏发电市场的迅猛扩张，一些地方也出现了较为严重的弃光限电问题。2015年全国弃光率12%，2016年弃光率11%，2017年通过多方努力，弃光率下降至6%，但个别地方仍十分严重，甘肃、新疆弃光率分别达到20%和22%。今年一季度，弃光率达4%，虽有好转，但仍不稳固。而且随着分布式光伏装机快速增加，给东部一些地区配网安全运行带来新问题。通过调整发展节奏，有助解决光伏消纳问题，减少弃光。

三是有利于激发企业内生动力。

在国内光伏发电市场高速增长的刺激下，光伏制造企业纷纷扩大产能，光伏制造产能过剩问题、产品和电站建设质量问题也有显现。但随着光伏发电补贴强度下降，将倒逼企业从依靠国家政策向更多依靠市场转变，通过降本增效提高发展质量，实现光伏行业优胜劣汰，遏制非理性扩张，进一步巩固光伏产业在全球的领先地位，培育一批世界级光伏制造领军企业。

四是有利于促进地方降低非技术成本，改善营商环境。

补贴下调之后，为保证光伏发电项目经济性，一方面企业通过技术进步降低成本，另一方面也利于促进地方政府落实支持光伏产业发展的各项政策，降低非技术成本。

“这些问题的存在，不利于行业健康可持续发展，需要引导市场和行业根据新形势调整发展思路，将光伏发展重点从扩大规模转到提质增效上来，着力推进技术进步、降低发电成本、减少补贴依赖，从而推动行业有序发展、高质量发展。”这位负责人说，“当前解决光伏产业所面临困难付出的代价，比今后出现泡沫后再行调整所付出的代价要小得多，也有意义得多。”

在发展中去解决

近年来，随着光伏发电投资热度逐年高涨，各方对光伏开发提出了越来越多的利益诉求，一方面土地租金逐年上涨，城镇土地使用税、林地恢复费等税费不断提高;另一方面收取资源费或其他额外要求等不断出现，非技术成本占光伏开发成本比重不断加大，甚至成为影响光伏项目效益的关键性因素。如何有效降低非技术成本，也成为提高光伏经济性需重点考虑的因素。

发展中的问题，需要在发展中去解决。光伏已从可有可无的新型电源发展成重要的补充电源，并向主力电源迈进。这不仅仅是地位和作用的认可，同时也意味着责任和担当。说其为主力电源，不仅仅体现在光伏成为增长最快的电源，也体现在它的清洁性、技术先进性，体现在它的成本可接受性。光伏人应勇敢面对发展中存在的问题，集各方智慧去研究、去解决，解决好了，光伏将迎来更好的发展前景。国家相关职能部门也正在积极完善相应政策体系，通过优化布局、引入竞争机制、加强监督管理等多种方式，引导光伏行业健康发展。

而经过各方努力，已取得明显成效，2017年实现了弃光率和弃光电量的“双降”。2015年以来，光伏电价下调速度加快，缓解补贴缺口加大的作用明显。国家组织的第三批光伏领跑基地，通过基地竞争优选，加大协调力度，降低了光伏项目土地租金、各项税费等非技术成本。

“此次调整并非‘一刀切’，而是对光伏发电新增建设规模进行优化，采取分类调控。”该负责人强调，对需要国家补贴的普通电站和分布式电站建设规模合理控制增量;对领跑基地项目视调控情况酌情安排;对光伏扶贫和不需国家补贴项目大力支持，有序发展。

他介绍说，今年第一批418万千瓦光伏扶贫已经下达，第二批400万千瓦正在准备。第三批领跑基地项目已选定650万千瓦，第四批将于下半年适时启动。

国家发展改革委价格司有关负责人也表示，下调普通光伏电站标杆电价和分布式光伏发电补贴标准，主要考虑有：一是组件价格快速下降，光伏组件平均价格与去年底相比降幅已达约17%;二是与光伏领跑者基地招标上限价格衔接;三是补贴缺口增长过快。

“去年以来，分布式光伏发电呈高速发展态势，存在不少风险，需要通过价格杠杆发挥调控作用。”国家发展改革委价格司有关负责人说，已纳入2017年及以前建设规模补贴范围的项目在今年6月30日前并网投运的，继续执行2017年标杆电价。此外，国家能源局组织招标的技术领跑基地建设项目上网电价政策也保持不变。

健康持续发展

“支持光伏发电等清洁能源发展是能源生产革命、消费革命的重要内容，国家将继续支持光伏产业健康持续发展。”国家能源局有关负责人强调。

他表示，下一步相关部门将加强研究相关政策措施。

一是抓紧研究光伏发电市场化时间表路线图，合理把握发展节奏。

二是大力推进分布式市场化交易。目前各地正在提出试点方案，国家有关部门将抓紧协商回复。

“通知出台后，有些地方电网公司简单理解为国家要控制光伏发展，该并网的项目也不给并了，按政策要求该垫付的分布式光伏发电的补贴也停止了，应立即改正。”他强调。

三是推动减轻企业负担，为光伏企业营造良好营商环境。他指出，与国外相比，我国光伏发电成本差异主要在非技术成本上，下一步将推动相关措施落到实处，真正让光伏企业轻装前行。

四是抓紧可再生能源电力配额制度的落地实施。目前，相关政策已完成征求意见工作，将进一步修改完善，争取年内出台。

五是多措并举扩大消纳，进一步减少弃光限电。电网企业要落实新能源优先调度要求。

此次《通知》，重点针对光伏行业发展面临的实际问题，对光伏发展节奏和布局加以完善和引导，并探索以小步快跑的形式优化电价调整机制。合理把握需要国家补贴的光伏建设节奏，避免补贴缺口进一步扩大;对不需要国家补贴的光伏项目，由市场去选择和配置，国家给予鼓励和支持，体现了国家推动光伏行业强身健体，早日实现不需要补贴持续健康发展的理念。可以预见，下半年起，在国家补贴支持必要的市场规模以外，业内将会出现越来越多的光伏平价上网探索项目。

光伏是我国战略性新兴产业中的重要组成部分，也是打赢蓝天保卫战的重要方式之一。我们期待光伏行业通过不断发展和创新，不断挖掘产业链各环节内在实力，早日实现健康持续发展的目标。我们也期待全光伏行业坚定信心，共同努力，使光伏产业成为我国可再生能源行业最亮丽的名片。