免税承诺有变数？光伏领跑者“补税”困局

“卡死了”。今年6月，李美平比较焦灼，他用这三个字来描述目前公司的生存处境。

这与当地的“补税”风波有关。李美平所在的公司投资了内蒙古包头市某光伏领跑者项目，他告诉《中国经营报》记者，“当初招标文件里政府承诺不收税，现在又让缴税。随后，又希望企业自行申报，先交后返。”李美平说，“不好把政府关系搞得糟糕，不然几个亿的电站资产放在这里没办法混了。”

数月之前，多家包头光伏领跑者项目投资商收到一份来自当地税务部门的催缴“补税”通知单，具体征收标准未明确，不过投资商表示“涉及耕地占用税、土地使用税和滞纳金”。

在投资商看来，该税收通知可谓“从天而降”。早在4年前，包头市政府曾承诺“在现有税收政策条件下，基地项目流转用地不征收耕地占用税和土地使用税”。记者调查获悉，涉及光伏领跑者项目土地“两税”问题的不止包头一个地方。

包头市政府人士向记者坦言，“我们地方政府没有权力去认定土地是不是要征税，我们也是按照国家的相关规定去操作的。”

7月3日，截至发稿，记者从包头市发改委了解到，本次“补税”风波的最新进展，“包头市政府日前已多次开会讨论该问题，初步确定了奖励方案反馈企业，已经在走流程了。”

催缴“补税”

2015年以来，国家能源局为促进光伏行业技术进步、成本下降、补贴减少，相继推出三批光伏领跑者项目（以下简称“领跑者项目”）和光伏领跑者奖励激励项目，全面带动了整个产业升级。

包头曾是内蒙古重要的煤炭生产基地，由于过去长时期、大规模的煤炭开采，便形成了巨大的采煤沉陷区。这些区域大面积土地废弃，耕种条件差，农民增收难。

为改变这一现状，促进当地提高采煤沉陷区土地利用率，优化能源结构，加快经济转型，2015年5月，包头启动了采煤沉陷区光伏领跑者基地项目申报工作，并于2016年6日获得国家能源局批复。包头采煤沉陷区光伏领跑者基地属于国家第二批光伏领跑者项目基地之一，共计100万千瓦规模。2016年9月，通过评优角逐，特变电工、国家电投、阿特斯、英利、正泰新能源、天合光能等12家企业成为该基地的投资商。

然而，由于当地配套线路建设缓慢、部分企业自身战略调整及疫情影响等原因，该批领跑者项目长达4年未实现全部并网。包头市发改委数据显示，目前包头领跑者项目并网65.5万千瓦，仍有35.5%未能并网。

今年3月和4月，就在部分项目并网不久和部分项目仍在建设阶段时，包头领跑者项目的两个主要所在地——石拐区和土右旗的投资企业便先后收到了来自当地税务部门的催缴“补税”通知书。

某项目投资商刘树表示，“现在如果要缴税，包括滞纳金等，什么标准，需要给一个说法。如果按最高标准估算，耕地占用税、土地使用税和滞纳金，企业要缴税2000万元左右。”

事实上，包括李美平和刘树在内的多家投资企业负责人对于上述缴纳税款均持异议，在他们看来，包头市政府在该问题上有悖承诺。

包头市发改委官网信息显示，2016年9月，包头市发改委关于光伏发电相关建设条件情况以及全额消纳承诺的报告明确，2015年12月，包头市政府和两个地区（石拐区和土右旗）政府均承诺对基地项目流转用地不征收土地使用税和耕地占用税。国家和自治区另有政策出台时从其规定。

对此，包头市政府并未否认，并表示“当时做出承诺的目的是为了争取项目”。

“承诺”食言？

既然包头市政府承诺在前，为何如今又要“变脸”？

包头市政府人士向记者表示，“当时的承诺是参照第一批领跑者项目做的。因为国家发改委、国家能源局要求做出相应的承诺，不然这个项目就拿不到了。”

但国家能源局有关人士告诉记者，“我局未要求、也没有职责要求他们（地方政府）做出承诺，如果地方做出这样的承诺，我局当时给予（基地申报）评分时会优先考虑，地方的承诺与我们没有什么关系。”

而对于“突如其来”的征税问题，包头市政府工作人员又坦言，“我们地方政府也没有权力去认定土地是不是要征税，我们也是按照国家的相关规定去操作的。”

关于耕地占用税和土地使用税的政策依据，包头市发改委组织税务部门和土右旗、石拐区进行研究后给予记者如下回应：

纳税人提出的临时占用耕地是否缴纳耕地占用税的问题，根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》《中华人民共和国耕地占用税法》规定，并经主管税务机关调查核实，纳税人临时占用林地行为已经内蒙古林业厅《准予行政许可决定书》核准，属于耕地占用税暂行条例及其实施细则和《中华人民共和国耕地占用税法》规定的应税行为（具体适用新旧法的法律依据要根据行政许可的时间来判断），应当缴纳耕地占用税。

2017年12月4日，内蒙古自治区财政厅、地方税务局联合印发《关于明确光伏发电企业城镇土地使用税政策适用问题的通知》指出，对光伏发电企业的光伏板阵列基座、升压站、变电站、厂区道路等生产用地，以及办公用地、生活用地，应照章征收土地使用税。对光伏发电企业已办理土地使用权属证书的土地，按相关规定据实征收土地使用税。

“当然谁都不想交，没有人愿意缴这么多钱。如果缴，政府要出方案，看企业认可不认可。”刘树表示。

而据包头市政府人士介绍，现在包头领跑者项目并网情况主要分为三类，一是已建设且完成并上网，二是建设完成但还未上网，三是并未建设。“目前对缴税抵触情绪最大的是第二类企业，（因为）缴税增加成本。而第一类企业则持观望态度，即如果不用缴税，那可以节省成本，缴税也可以，因为毕竟几亿资金已经投入了，项目放在当地要长期运行。”

针对投资企业投资电站耕地占用税和土地使用税的征收标准，包头市发改委还回应，耕地占用税纳税义务发生在2019年9月1日之前的，石拐区和土右旗适用税额分别为40元/平方米和25元/平方米；耕地占用税纳税义务发生在2019年9月1日之后的，石拐区和土右旗适用税额分别为37元/平方米和22元/平方米；土地使用税纳税义务发生在2019年1月1日之前的，石拐区和土右旗适用税额分别为6元/平方米和4元/平方米；土地使用税纳税义务发生在2019年1月1日之后的，石拐区和土右旗适用税额分别为4.8元/平方米和3.2元/平方米。不仅如此，“根据《中华人民共和国税收征收管理法》，纳税人未按规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”

“目前，市政府已就该项工作做出专题研究部署，有关地区、部门已与企业做了协商沟通，本着尊重历史、照顾现实的原则，依法依规履行相关承诺，并进一步加大对企业的服务支持力度，为优化包头能源结构、加快发展现代能源经济形成新的支撑。”包头市发改委告诉记者。

“两税”问题频现

事实上，像包头领跑者项目的这种税务风波并非首次出现。

记者采访了解到，在首批大同光伏领跑者基地，第三批格尔木、德令哈和海兴等光伏领跑者基地中，类似的问题也曾出现过。

“一开始没有收，在2015年下半年项目建设的时候，我们收到了当地税务部门征税通知，土地使用税和耕地占用税（简称‘两税’）都要交。”一位首批领跑者项目的投资商王磊告诉记者。

王磊还提到，企业一开始以政府承诺拖着没交。幸运的是，该事件因为有政府的涉入而很快得到解决。“私下解决还好，彼此之间留有余地。公开后就麻烦了。”

记者注意到，2015年8月，大同市人民政府发布《大同采煤沉陷区国家先进技术光伏示范基地项目管理办法》指出，“在现有税收政策条件下,基地项目流转用地不征收耕地占用税和土地使用税，国家和省另有政策出台时从其规定。”

除首批和第二批领跑者项目之外，第三批领跑者项目也曾牵扯征收土地使用税问题。

2018年3月，水电水利规划设计总院发布《关于暂停青海格尔木、德令哈光伏发电应用领跑基地建设有关事项的通知》指出，在确认格尔木、德令哈领跑者基地是否按省政府相关文件征收土地使用税政策、明确能否落实基地申报相关承诺之前，暂停两基地企业竞争优选等工作。

随后，直到2018年4月，鉴于征收土地使用税等有关问题已纠正，格尔木、德令哈才重新启动竞争优选工作。

事实上，为总结过去部分地区电站建设中存在的经验教训，国家能源局针对第三批光伏领跑者项目在《关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》中提出，领跑者基地优选将接入系统建设、消纳保障、协调金融支持、土地使用税和耕地占用税等项目纳入了基地竞争的优选标准。其中，提及基地所在市（县）政府应确认基地光伏板阵列所占用土地属于不征收土地使用税和耕地占用税范围。

随后，在陆续的光伏领跑者基地优选及竞争工作方案中，相关部门也针对所涉全部属于不征收土地使用税和耕地占用税范围做出承诺。

近年来，外线建设费用、土地税费和融资成本等光伏非技术成本居高不下，一直是行业迈向平价和低价上网路的阻碍。“国家能源局在通知中明确，也是希望依法依规降低光伏非技术成本，改善企业营商环境。”水电水利规划设计总院某负责人表示。

不过，包头部分领跑者项目投资商的境遇并不顺利。“找过市领导，说给协调一下。”李美平表示。

“我们很着急，都希望看看政府怎么把这个事情处理的。”刘树也在等待政府的回应。

对此，包头市发改委人士向记者表示，为优化投资环境，增强投资信心，强化“稳投资”政策措施落地，激发社会投资活力，在全市范围内集中开展“投资法规执法检查疏解治理投资堵点”专项行动，并向社会广泛征集投资堵点和解决方案，切实在行政审批、政策落地、建设条件落实等方面解决一批难点问题。同时，强化重点项目服务，推进项目手续办理等。

（编者注：文中李美平、刘树、王磊均为化名）

延伸阅读

光伏领跑者项目概况

2015年6月，国家能源局联合工信部、国家认监委印发《关于促进先进光伏产业技术产品应用和产业升级的意见》，正式提出实施光伏发电“领跑者”计划，并拟通过示范带动，加速促进光伏技术进步和产业升级，推进成本下降、电价降低、补贴减少，尽早实现平价上网。

截至目前，国家能源局已组织开展了三批领跑者项目和三个奖励激励项目建设，总规模1450千瓦。

整体而言，已经批复的光伏领跑者基地多数实现并网，总体效果显著。一方面，光伏领跑者基地通过电池组件转换效率“设槛”，采用先进光伏产品，引导了光伏制造业整体技术水平的提升，并直接推动了光伏技术成本减少90%；另一方面，项目通过竞争性配置获取合理电价，促进产业竞争力提升的同时，有效降低了补贴，目前行业全面平价上网已近在咫尺。

不过，技术成本持续下降的同时，非技术成本仍是制约平价上网、乃至未来低价上网的重要因素。非技术成本包括土地税费、电网接入费用、外线建设费用和融资成本等。而领跑者项目并不例外，包头光伏领跑者基地“补税”风波的出现便是典型案例。

近年来，土地“两税”（土地使用税和耕地占用税）问题，如一把利剑悬于光伏企业头顶，饱受业内诟病。对此，国家相关部门频频出台优惠政策，旨在帮助企业减轻负担，为企业创造一流营商环境。