光伏领跑者计划如何前行？土地问题及低价竞标待解
‘导语’
第二批领跑者计划中的不少项目为何未能如期并网?刚刚公布的第三批13个领跑者基地名单，能否为业界带来新的信心?
“领跑者计划”被称作光伏四朵金花之一，在近两年快速发展的光伏行业中发挥着不可替代的作用。
自国家能源局提出光伏发电“领跑者”计划以来，前两批领跑者计划共组织开展了9个领跑基地建设，规模达到6.5GW。其中包括2015年首个领跑者基地山西大同1GW，以及去年第二批共计5.5GW的8个光伏领跑者基地。
最新公布的第三批领跑者基地名单中一共有13个城市入选，与前两期批领跑者基地相比，第三批领跑者基地被划分为10个应用领跑基地和3个技术领跑基地。其中大同市、寿阳县、渭南市、海兴县、白城市、泗洪县、格尔木市、达拉特旗、德令哈市、宝应县入围应用领跑基地，上饶市、长治市、铜川市入围技术领跑基地。
在第三批领跑者基地发布的节点上，回顾领跑者计划，第二批领跑者基地的发展速度未能保持像第一期大同基地时那样理想，这样的情况是怎样造成的?国家能源局进一步发布领跑者相关文件，对领跑者未来又会有什么样的影响?
喜忧参半的现状
作为首个被批准的光伏领跑者示范基地，山西大同领跑基地无疑是一个优秀的样板工程。该项目已于2016年6月全部建成并网发电，并经历了严格的验收检验。
中国电力科学研究院新能源研究所太阳能(5.950, 0.00, 0.00%)发电试验与检测室主任张军军对《能源》杂志记者介绍，对大同基地的验收分为“三步走”：首先，对基地内项目和部件的验收;第二，针对核心部件和发电单元长期实证监测;第三，针对基地并网性能的验收和评价。
近两年来倍受业界关注的单晶、多晶、PERC、以及MWT等在组件领域最火爆的几种先进技术和流派在大同基地都有所应用，通过对实证基地的数据采集分析，可以为行业提供一个客观准确的技术路线的平价方案给与数据支持，领跑者对技术对推动作用可见一斑。
然而，领跑者计划接下来的发展之路并没有想象中的一帆风顺。随着630光伏抢装潮的热度渐减，行业的焦点转向了需要在930具备并网条件的领跑者基地，领跑者基地的种种问题也暴露在大家的眼前，不少项目迟迟无法推进。
第二批领跑者基地的整体发展速度并不尽如人意。在第二批8个领跑者基地中，只有2个基地并网。除张家口和芮城领跑者基地并网进度较快，其他领跑者基地大多存在项目推进困难的问题。
目前，第二批未完成并网的项目将继续在建，第三批领跑者计划基地名单刚刚出炉。领跑者基地电站并不是一锤子买卖，基本上都有一期、二期和三期。国家能源局明确规定一期不通过验收的项目二期是不能够启动的。
有不愿具名的业内人士对《能源》杂志记者表示，从现状来看，进展缓慢最直接的影响就是后续的工作不能够开展，对之后的推进申报也有影响。同时不可避免地，第二批领跑者计划以来暴露出来的诸多问题，使得光伏人对领跑者基地的信心不如从前。
土地问题凸显
造成第二批领跑者基地进度推进困难的因素是多方面的。而探究其中的关键，最主要的还是土地问题。
“因为当初很多地方都把土地划成了红线土地，但是实际目测的话，不看土地规划，很多土地都是可用的。然而，实际上这些土地在土地局备案都是拿过国家补贴的，是不能动的。”一位不愿具名的业内人士说。
据了解，大同领跑者前期是把原来在用的土地，等一期和二期全部批复下来之后再申请的基地。但是在第二批里面，土地批复之后再去申领跑者基地的基本上没有。
有业内人士透露说，不少领跑者基地在实际推行过程中存在土地性质的问题，土地性质不明晰是没有办法进行建设工作的，政府也在尽力地做协调工作，但是在最初报送项目的时候，并没有将土地问题考虑进去。
“土地问题是最大的问题。它直接制约一个项目能不能做，能不能做到预想的规模，以及能不能做到当初的价格，这些都和土地相关。”上述业内人士说，土地问题还会衍生出与地方政府、企业、当地居民的关系协调等问题，与大同基地相比，第二批领跑者计划的基础工作并不扎实。
除土地问题之外，还存在送出的问题。目前在送出过程中整体情况还好，但是不排除最终费用会比概算要高的情况。最初投标时有一个电价，但是送出线路造价变高，再加上土地租金等各方面费用都增加，导致收益水平达不到开始时的概算，企业就需要另外精打细算把这部分费用减出来。另外，有的地方也存在实际过程中的送出工作比预想的慢的情况。
同时，领跑者基地还存在环保规划和并网等问题。再加上前期的基础工作没有做好，土地和环保规划不到位，许多项目都面临着难以推进的窘境。
如果说对第三批领跑者基地起到借鉴作用的话，提前做好土地、环保、电网等这些规划应该成为当地政府在做领跑者基地规划时关注的重点。
低价竞标何解
第二批领跑者基地全部采用竞争方式选择投资主体，并将上网电价作为主要竞争条件。后面从招标方案的设计上，不是拿电价而是竞价上网，导致大家的成本压得很低，也不免出现低价竞争的情况。
业内人士向记者介绍，领跑者项目虽然电价低但是是有规模的，企业在求规模的时候一定会积极地用最低的收益水平、最严格的控制方法去控制电价拿到项目。但是这种招标项目会带来一种局面，就是为了拿到项目，有一部分国企会降低收益水平，有一部分民企甚至就不考虑收益水平。
在土地问题出现后就存在着有些项目干不了的情况。在这种情况下，如果再出现其他问题的叠加，许多企业难以承受，可能就决策不做项目了，或者等到组件造价降低再做项目。
低价竞标造成的问题是，目前来看，高效组件并没有达到预期的降价幅度，导致当时投出来的电价偏低。企业做不到预想的组件成本，当时的电价就是投低了。而能不能真的实现最初领跑者的目的，是需要实实在在的低价，而不是有水分的低价。
不少企业都将希望放在组件成本的下降上，但是从实际情况来说，组件作为技术成本的下降空间有限，而像土地等一些非技术成本对整体成本水平的影响更大。
同时，组件目前还存在供货难的问题。据了解，630之后组件供货一直非常紧张，有些组件厂商承诺的高效组件实际上产能和高效水平还在调整阶段，导致招标时协调供货的时候存在困难，供货较慢。
对于这样的问题，中国三峡新能源有限公司计划发展部主任刘姿告诉《能源》杂志记者，其实在招标原则控制的时候是可以控制大家非理性竞争电价的问题的。“电价加分的情况是对企业有引导性的作用的，电价很低的情况下加分很少的话，这样大家就不会在确定投标方案时盲目地把电价降低。”
领跑者计划应该是以一个什么样的速度前进?“一个项目，企业肯做一定是在自己的范围内做测算，满足自己公司的要求。既然是领跑者项目投的最低电价，不是因为主观原因不做而是因为客观原因导致进度慢的时候，一定要理解，给予时间是合理的。”刘姿认为，具体还需要看主客观原因，不应该过多干涉投资企业的进度。
未来如何更好
面对领跑者计划的种种问题，中国三峡新能源有限公司计划发展部主任刘姿告诉记者，作为参与到领跑者项目中的国企，三峡新能源为了项目要做成功且必须做到当初承诺的发电水平，面对土地、组件供应等问题，一直在与各方协调。尽可能地去优化设计，采用更高效组件，精细化成本控制，以确保项目按照原来的收益水平来实施，不管困难多大，最终都要保规模、保效益、保质量。
在土地因素方面，刘姿建议，政府本身有需要注意的问题，还是要实事求是地去规划基地，而不是为了做基地而做基地。另外，行业要非常严肃和谨慎地看待成本下降的“退坡”问题，不能在刚刚有一点成本空间的时候就一下把这部分利益抽走。
“发展需要理性，从鼓励方向上要长远来看，在常规领跑技术和变革领跑技术之间，给各方空间才会有精力、有能力在创新性技术和变革性技术上努力，而不仅仅是常规技术的提升。”刘姿表示，从目前情况来看，想要实现全面平价上网，光伏行业的发展可能需要更有成本下降潜力的变革性技术的支撑。
国家能源局于今年9月发布的《关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》规定：每期领跑基地控制规模为800万千瓦，其中应用领跑基地和技术领跑基地规模分别不超过650万千瓦和150万千瓦。每个基地每期建设规模50万千瓦，应用领跑基地每个项目规模不小于10万千瓦，技术领跑基地每个项目规模为25万千瓦。
在技术方面，第三批“光伏领跑者”项目的准入门槛得到了提升。该期应用领跑基地多/单晶硅光伏组件的转换效率要求分别为17%和17.8%，技术领跑基地多/单晶硅光伏组件的转换效率要求分别为18%和18.9%。
值得一提的是，土地、环境、安全、电价的约束作用在上述《通知》中得到了很好的体现，把上网电价至少降低10%作为应用领跑基地的基本条件。
有了国家文件的进一步规划，最新发布的《通知》明确了光伏从业者对领跑者基地的信心。张军军说：“大家以前以为领跑者计划就是给先进技术提供一个能够装上去、能够用给大家看的示范工程，现在来看，它不是只单独做一两批的示范工程，而是要把好的经验无限地拓展开来，推动普遍运用。”
不过也有人对《通知》实际发挥作用的效果表示担心，《通知》在原则控制上很到位，但实施中能否严格地按照原则来申报值得存疑，为了拿到项目，一定会有申报基地不惜做出无法实现的承诺，在约束力度上，《通知》的实际作用还有待应用的检验。
另外，领跑者基地的因地制宜也十分重要。大同是采煤沉陷区，但第二批里面，张家口是奥运廊道的项目，已经和能源枯竭城市土地再利用的这个模式没有任何关系了，而芮城主要是和农业结合的项目。
业内人士认为，第三批领跑者基地一定要吸取第二批所遇到的教训。从第二批的实际情况来看，经验教训最主要的还是在规划方面。各个基地应结合自己城市发展特色来建光伏电站，结合自身特点找出问题症结在哪儿。
领跑者项目每次都是新的基地在做，每年新增的项目都是没做过的，并不像同一项目做二期那样熟悉，所以很大程度上原来发生的问题可能同样会再次发生，过往的教训能够起到多少帮助，尚且不得而知。