永久基本农田不能使用，光伏农业扶贫如何破局？

光伏农业扶贫能否形成成熟的模式?大企业的进入又能否实现光伏农业扶贫的破局?

不管是作为民生工程，还是光伏产业的一部分，光伏扶贫在2017年热度仍然不减。由于补贴到位及时，国家支持力度加大，原本颇受诟病的光伏扶贫逐渐成为香饽饽。

2016年10月，国家能源局、国务院扶贫办两部委联合下发了《关于下达第一批光伏扶贫项目的通知》光伏扶贫项目总规模516万千瓦，其中，村级光伏电站(含户用)共计218万千瓦，集中式地面电站共计298万千瓦。不难看出，光伏扶贫的电站规模相比发展伊始有所提高，不论是村级电站，还是集中式地面电站，都将吸引众多的大型光伏企业进入，而大企业在专业性、资金获取以及商业模式上会更加成熟。

而在光伏扶贫的模式上，除了大型集中式光伏电站，规模相对较小的村级电站扶贫的效果可能会更好。与此同时，在贫困村光伏与农业的结合将实现更为理想的造血式扶贫。

尽管光伏农业扶贫还存在用地和模式上的问题，但是企业已经按耐不住，通过大量的工作敦促政府在土地、资金等核心问题上提供支持。那么，经此一役，光伏农业扶贫能否形成一些成熟的模式呢?大企业的进入又能否实现光伏农业扶贫的破局呢?

灵璧县模式

光伏扶贫已经开展三年多时间，从2013年下半年开始试点，在6省30个县开展工作，2014年和2015年进行推广，2016年已在全国全面推开。

“我前期也参与了一些调研工作，在推动过程各种模式都做过尝试，尤其在6省30个县也都做了试点。通过这几年的时间，尤其是2015年底的时候我们出台了一个政策，现在光伏扶贫的模式应该更多的聚焦于村级光伏电站。”中国扶贫志愿服务促进会项目部副主任田丽敏在9月1日召开的中国光伏农业精准扶贫发展论坛上谈到。

由于村级电站单体的规模都在几百千瓦左右，相比集中式地面电站几十上百兆瓦的规模要小很多，大企业的进入需要找到一种合适的方式。包县扶贫就是一个重要的手段，也就是把一个县几十个村的村级电站交由一家企业来运作。

“有一个前提，包县是要产业组合，每个县的情况不一样，农业的地质条件、各方面环境都不一样，不同的地方有不同的地理条件和气候环境，要聚合更多的企业参与进来。”田丽敏指出。

中利集团在2016年10月17日国务院扶贫办组织的“扶贫日论坛”当天签订了15个贫困县的“包县脱贫”协议，目前在全国范围内已经签订了近200个贫困县的包县脱贫协议。2016年11月30日，中利集团承建的全国首个贫困村“光伏农场”项目在安徽灵璧县破土动工，4月30日正式并网发电。截至目前已在全国60余个贫困县开工建设，其中近20个县已经并网发电。

中利集团在灵璧县实施的包县脱贫工程，目前已建成并网发电的容量为3.5MW，完成了7个贫困村的多村联建光伏农场项目。灵璧县共有73个国家建档立卡贫困村，按照规划目标，中利集团计划为每个贫困村建设“0.5MW光伏+农业”脱贫项目，共建设36.5MW村级光伏电站。

该项目地面占地面积41.6亩，装机容量1.5兆瓦;水面面积45亩，装机容量2兆瓦，每年可为周边7个贫困村，每村带来“光伏扶贫”净收益约30万元。同时，光伏扶贫农场的休闲农业、特色种植和水面养殖，可达1万元以上的亩均年收益。

与传统的光伏农业不同，灵璧县项目打破了传统光伏板下只能种喜阴作物不能种粮食的限制，能够种植粮食、水稻、小麦、玉米，而且可以大规模的机械化耕种。

此外，对于不满足条件的地方采取多方联建的方式，比如土地不满足要求，或者上网不满足要求，利益则按村分配。

包县扶贫的重点是如何在包县过程中实现企业、县政府和贫困村的共赢。“包县扶贫还有一个带贫机制的问题，从解决贫困户的就业入手，对于有劳动能力的贫困户、无劳动能力的‘三无’贫困户怎么样解决他的长期脱贫问题。”灵璧县扶贫局局长杨松表示，“光伏农业的扶贫可以使老百姓特别是贫困户在农场里面就业，学习到一定的技术，除了就业之外还可以自己创业，激发了其内生动力，保证长期脱贫。”

位于内蒙、黑龙江、吉林三省交界的吉林省白城市镇赉县，也是国家级扶贫重点县，大兴安岭南麓片区连片扶贫县。白城市五个县(市)区全部做了村级光伏电站，其中镇赉县有82个贫困村，每个村也是500千瓦。

在资金来源方面，镇赉县采取了同样是中利集团20%自有资金的方式。2016年国务院专门有一个整合财政涉农资金的特殊政策，镇赉县整合了12亿财政涉农资金，县委、县政府为了提高光伏电站的收益决定不用银行贷款，整合财政收入资金投入了3.1个亿。

镇赉县光照资源特别好，在1500小时以上，一个500千瓦的电站一年发电75万度，按照电价收入达到66万元，除去光伏的运维费、保险费和各种税金之外，在不用还银行贷款的情况下收益达到60万，实现了政府、企业和贫困群众三者之间的共赢。

“我们82个村级电站从4月份开始建设到现在全部实现并网，82个贫困村有21个建设点，采取集中联建的形式，从1兆瓦到6兆瓦不等，这种模式便于管理，节约成本，因为每个线路我们大约投资140万，1兆瓦是140万，6兆瓦也是140万，这样可以节省很多外送线路的资金。”吉林省白城市镇赉县能源办主任王成峰介绍说，“而在土地方面，我们采取的是政府土地，成立了平台公司，我们租赁土地建设村级电站。”

但是，光伏农业扶贫过程中还是存在用地红线的问题，在体制机制上，很多的贫困县仍然存在疑惑，光伏农业扶贫能否得到长远的发展还需要相应政策和制度的完善。

县长的疑问

记者在安徽灵璧县的光伏农业精准扶贫会议上了解到，作为县一级，光伏农业精准扶贫这种模式落实到基层有两个具体的问题：一是政策，二是机制。

政策上最大的困难一是土地，二是并网。对于前者，可以用一般农田，但是现在可能政策暂时没有破冰。而采取联合建站这种模式，往往就突破0.5兆瓦这条线，采取这种方式可能需要省里发改部门的路条;而对于后者，并网问题与土地息息相关，每个村如果用15—20亩建设用地，对于一些村来说指标非常紧张，不是每个村都能满足，而使用废弃地、荒地，并网发电的路网线路要产生几百万甚至上千万的费用，投入巨大。

国土部2015年下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用的意见》(国土资规〔2015〕5号)要求对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续，其中农用地的类型按照土地调查成果认定，光伏方阵的面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号)核定。

但是据知情人士透露，针对于光伏农业扶贫的土地问题已经取得了很大的进展，一般建设用地开展光伏农业将实现破冰，尤其是作为光伏农业扶贫。

西藏自治区山南市琼结县是中利集团在西藏首个签约的贫困县，在土地上也存在一定问题，但是扶贫攻坚作为一号工程，琼结县采取了一些办法进行了解决。

9月25日，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合印发出台《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(以下简称《意见》)，一直悬而未决的光伏用地问题似乎也逐渐有了眉目，这对于扶贫地区的光伏用地尤为重要。

意见指出，除本文件确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目外，其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规【2015】5号文的规定，使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案，其他用地部分应当办理建设用地审批手续。

对于扶贫项目用地，意见指出光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。

而作为农用地复合建设的光伏发电站项目，对于使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源局、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求(含光伏方阵架设高度)、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。

不难看出，意见对于光伏用地有了一定程度的放开，但是相应的做出了严格的监管要求。

“西藏土地资源基本上地广人稀，但是目前能够利用的土地，政府都在想办法利用，比如说林地、草地，还有农田，基本上就是这三大块。所以土地这块也存在一定的矛盾。目前就是处于一个空档期，需要县里面来协调这个土地问题。”西藏自治区山南市琼结县副县长周平告诉记者。

此外，西藏自治区是全国唯一的省级集中连片贫困地区，也是光能资源最好的地区之一，但是西藏的特殊性在于西藏电网没有接入国家大电网，所以西藏光伏项目最大的困难是并网和发电，因为外输渠道不通，本地销量有限。

在土地、并网之外，关于扶贫电站的投入和收益方面同样是关键，怎样投入才能获得高的回报?收益又该怎样分配?

现阶段，投入上仍然以企业的投入带动较为有效。作为专注于光伏农业扶贫的中利集团，其发起成立了100亿光伏扶贫产业基金，为贫困村光伏农场项目借入20%资本金，通过政策性银行获得80%扶贫贷款。建成的“光伏农场”产权归属贫困县所有，让贫困村拥有自己的发电厂+特色农场，实现25年叠加收益脱贫。

“希望贫困县尽量投20%的资本，这样贫困村可以提高回报，一个月前国家能源局和国务院扶贫办联合发文，要求贫困县要自己投入扶贫资金，我们与贫困县商量把钱借给政府，由政府成立项目公司，以后每个月还给企业，这样项目就可以建立了。但是国家能源局第一批试点在70个贫困县推广，还有330多个贫困县没有推行，希望在其他的县也能推行。”中利集团董事长王柏兴建议。

在收益分配方面，针对村级电站，包括光伏农场电站部分的收益明确是给村集体，收益具体分配可以有多种方式。

“比如灵璧县是建立一个台账，可能是几个电站并一块，因为国标的制定还在研讨中，这个事情有一个过程，但是收益分配要辐射到建档立卡的农户。一个村级电站可能辐射80户、100户，在收益分配的时候可能有多种方式，像公益岗位、公益事业、奖补基金，但是在分配时一定要覆盖到建档立卡的贫困户。虽然光伏扶贫县乡村三级的比例不好明确，但是分配的资金要倾向于用于建档立卡的贫困户，至于分配的方式我们建议把它动起来。“田丽敏表示。