绿证时代来临 平价上网之路还有多远？

7月1日购买绿证大限将届，争论了半年的绿证终究到来。

截止6月28日，国家可再生能源信息管理中心已经完成了三批绿证的核发工作，分别为230135个、131047个和2546235个，涉及能源项目102个，绿证表征的上网电量达到290741.7万千瓦。

这290万余个绿证自7月1日起在全国绿证自愿认购平台上正式挂牌出售，已获得绿证的发电企业现在已经开始准备项目的宣传资料，开通银行账户，准备在全国绿证自愿认购平台上包装自己的绿证产品并挂牌出售。

而且，根据《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》的规定，在2017年的绿证自愿交易的基础上，自2018年起将适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易。

迟来的中国绿证

在绿证之前，中国一直实行的是电力“定电价”补贴政策，这一政策是从2006年《可再生能源法》中引申而来，在过去的10年间，中国的可再生能源电力装机规模，以及风电、光伏等可再生能源产业技术都走在了世界前列。但与此同时，补贴政策也逐渐显现疲态。

一方面的原因是作为可再生能源补贴重要来源的电价附加，目前征收额度标准不够，即使从每千瓦时1.5分钱提高到1.9分钱，仍无法满足补贴需求。征收标准的每次调整手续繁复，周期很长，还存在很大争议。

另一方面是因为电价附加并不能按时足额征收上来，很多自备电厂用电，还有一些省市都不按要求上缴，导致该收的收不上来。这些问题的长期存在导致了补贴拖欠，数据表明，截至2016年底，全国光伏累计装机容量为77GW，风电累计并网装机容量为149GW。可再生能源补贴不能按时发放，影响了新能源发电运营企业的现金流，尤其对于光伏企业更加严峻，因为补贴资金占到光伏电价的近70%，而目前光伏项目纳入补贴目录装机占比仅为44%，远低于风电的71%，很多光伏项目2年没有拿到补贴。

而且，现在的补贴方式，随着电力体制改革进展，也需要做改变。按照电改的方向，电价会逐步取消政府定价，形成以市场为基础的价格形成机制，现在政府制定的火电标杆电价会逐步取消。所以目前在火电标杆电价基础上的补贴方式，需要做出相应调整。补贴问题如果不能有效解决，会严重影响投资的积极性，最终影响我国应对气候变化自主承诺减排目标的实现，贻误光伏风电产业发展的大好时机。一个正在冉冉升起的，本可以领先全球的战略新兴产业可能因此而夭折。

因此，国家希望通过引入绿证制度作为补贴制度的补充，以缓解中国可再生能源发展的突出难题。

(图片来源：国家可再生能源信息管理中心)

中国的绿证制度目前还处于试行阶段，到底该如何将这一新鲜事物推广开来，并取得成效，是今后一段时间内政策制定者应该多多思考的问题。但就现在来看，中国的绿证制度将如何推行呢?答案是分四部分。

建立绿色电力证书自愿认购体系。国家将鼓励各级政府机关、企事业单位、社会机构和个人在全国绿色电力证书核发和认购平台上自愿认购绿色电力证书，作为消费绿色电力的证明。根据市场认购情况，自2018年起适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易。

试行绿色电力证书的核发工作。国家依托可再生能源发电项目信息管理系统，试行为陆上风电、光伏发电企业(不含分布式光伏发电)所生产的可再生能源发电量发放绿色电力证书。风电、光伏发电企业通过可再生能源发电项目信息管理系统，依据项目核准(备案)文件、电费结算单、电费结算发票和电费结算银行转账证明等证明材料申请绿色电力证书，国家可再生能源信息管理中心按月核定和核发绿色电力证书。

完善绿色电力证书的自愿认购规则。绿色电力证书自2017年7月1日起正式开展认购工作，认购价格按照不高于证书对应电量的可再生能源电价附加资金补贴金额由买卖双方自行协商或者通过竞价确定认购价格。风电、光伏发电企业出售可再生能源绿色电力证书后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。绿色电力证书经认购后不得再次出售，国家可再生能源信息管理中心负责对购买绿色电力证书的机构和个人核发凭证。

做好绿色电力证书自愿认购责任分工。国家可再生能源信息管理中心依托可再生能源发电项目信息管理系统，建设和管理全国绿色电力证书核发和认购平台，做好风电、光伏发电企业的绿色电力证书核发工作，并组织开展全国绿色电力证书认购工作。国家可再生能源信息管理中心定期统计并向全社会发布风电、光伏发电企业绿色电力证书的售卖信息。

各风电、光伏发电企业负责按照相关要求及时在国家能源局可再生能源发电项目信息管理系统填报信息;各电网企业负责做好补贴核减工作，并协助做好发电项目结算电量的复核。

绿证不会取代补贴

纵观目前已经实施绿证制度的20余个国家，如果推行得力，绿证确实可以完全取代财政补贴制度，以荷兰为例，自20世纪90年代末荷兰自发建立了绿色证书交易系统，开始推广绿电力以来，可再生能源事业取得了前所未有的发展。数据显示，最近几年荷兰用户对绿色证书的需求日益高涨。2008年，荷兰采购绿电的家庭用户占总用户的38%，2010年已达44%，目前家庭用户比例高达66%以上。

如此高比例的荷兰家庭用户购买绿电，应归功于荷兰的绿电价格基本达到灰电(来源于煤炭、石油、天然气等化石能源)的价格，除了荷兰本国海上风力发电的绿电价格高昂外，越来越多的绿电套餐包月价跟灰电价格趋同，甚至更便宜。

但在中国，绿证是否会立即替代补贴制度呢?我们先来算一笔账。根据《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》中的规定，“风电、光伏发电企业出售可再生能源绿色电力证书后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。”这就意味着可再生能源行业在补贴和卖证书中只能是二选一。“认购价格按照不高于证书对应电量的可再生能源电价附加资金补贴金额由买卖双方自行协商或者通过竞价确定认购价格。”证书的上限价格即为该绿色电力的补贴强度。

国家把风电划分为四类资源区，全国所有省份的风电项目，共有34个补贴强度，补贴强度分布于0.0866~0.2495元/kWh之间，其中73.5%的地区风电补贴强度集中在0.15~0.25元/kWh之间;光伏电站划分为三类资源区，全国所有省份的光伏项目共有37个补贴强度，补贴强度分布于0.3253~0.5295元/kWh之间，其中83.8%的地区，光伏电站的补贴强度集中在0.35~0.5元/kWh之间。也就是说，有73.5%风电绿证单价落在86.6~249.5元之间，有83.8%的光伏绿证单价落在350~500元之间，竞争力孰强孰弱一目了然，如果一旦取消补贴，光伏行业势必受到致命打击。

好在政策制定部门已经充分考虑了这一情况。

关于“绿证”和“补贴”的关系，国家可再生能源信息管理中心副处长徐国新表示：“绿证交易是将售出量作为核减补贴的唯一依据，换言之，不申请绿证、申请绿证不挂牌、挂牌没卖出去的，以上行为都不影响任何发电企业获得补贴。而且发电企业卖出1个绿证，我们也只是通知电网企业来核减1000度电，不会影响到以前，也不会影响到以后所有新能源发电企业获得国家补贴的行为。”

国家能源局新能源和可再生能源司副处长李鹏则表示：“美国用了大概10年时间，自愿认购占到了新能源消费市场的1/3，我们相信，不管在哪个国家，自愿认购市场都是一个渐进的市场，寄望在很短时间内大幅度替代补贴是不可能的。我们营造自愿认购市场的初衷，更多是凝聚社会共识，这对推动产业发展至关重要。”

“绿证有在其他国家推行比较成功的先例，所以中国政府希望借鉴绿证的方式来解决清洁能源补贴问题，但短期内替代补贴很难实现。取消光伏补贴会有一个过程，预计光伏补贴会延续到2020年以后。目前，大部分已投运光伏电站仍仅适用于补贴机制，而且国家补贴政策将具备可持续性。未来国家对新能源发展扶持，仍将是各类政策的‘组合拳’。”

国外绿证，成败皆有

绿证制度自然不是中国首先发明的，一般认为绿证制度最早是在美国隔周实施配额制的过程中开始实施的，在欧盟，丹麦是第一规划该绿证或配额制度的国家，1998年荷兰政府颁布的电力法令中规定将要引进绿证计划，但是最早正式实施是发生在2002年的英国，随后在意大利、比利时、波兰和瑞典实施。那这些国家有哪些值得中国借鉴的经验呢?

首先来看比较成功的美国，美国配额制履责主体(通常是售电公司)的责任核查、计量以可再生能源证书(Renewable Energy Certificates,RECs，以下简称证书)形式实现。美国的配额制规定每兆瓦时可再生能源电力的产生，即同时生成一个证书。证书与可再生能源电力捆绑，并在发电公司和售电公司之间交易。可再生能源电力到终端用户即被消费掉，而证书则被留在了售电公司，用以被核查。满足配额要求的多余证书可在售电企业之间通过电网进行交易。可再生能源电力和绿色证书生产、交易、销售的每一个环节均有电网间建立的“追踪系统”负责计量和监测。

各州的公共事业管理局负责考核和监管配额指标的完成情况，并制定了严格的惩罚机制。如德克萨斯州公用事业监管法及具体细则规定，对未完成配额义务的履责主体处以50 美元/ 兆瓦时(约合0.32 元/ 千瓦时)或在义务期内绿色证书交易平均价格200% 的罚款。通常允许责任主体选择价格较低的处罚措施，但处罚措施要远远大于履行义务的成本。

美国有着良好的清洁能源公众教育，自愿认购市场非常繁荣。2016 年初，苹果公司宣称其在全球93% 的设施用电完全使用可再生能源，即通过自愿认购绿色证书得以实现。事实上，可再生能源配额制的容量占全美电力零售市场的55%。自2000年以来有60%的可再生能源发电量源于各州可再生能源配额制政策的出台。预计美国可再生能源配额制总需求将从2015年的215TWh增长到2030年的431TWh。

再来看已经取消绿证制度的英国。英国能源监管机构的新能源补助政策分为两部分：小型的新能源设备的发电上网补贴政策和大型的可再生能源设备相关的可再生能源配额责任制(简写作RO)，类似于中国的绿色电力证书制度。

RO资质发电运营商每月向能源监管机构报备预测发电量，能源监管机构则根据其发电量颁发相应的RO证书(ROC);风光发电运营商向售电公司或中间商贩售ROC，发电运营商就可以获得除在电力市场中售电之外的收入，以补助其前期投资成本;然后售电公司需要向能源监管机构证明他们购买了足额的ROC。对于没有达到ROC购买标准的公司，必须要向能源监管机构缴纳罚金;能源监管机构会将这笔罚金分配给购买了足额ROC的售电公司。

但英国政府已于2017年3月31日正式停止新的RO项目认证。原因有二，其一英国为了达到欧盟制定的目标，前期必须加大可再生能源项目的上马速度，难度颇大;其二，通过RO这种固定的低风险补贴方式，政府可以获取在相关领域大量的投资。但这种低门槛的准入制度只会不断加重民众的电费负担，而很难实现可再生能源行业的量变到质变。

总结以上两国，我们会发现，美国的成功在于四个原因。首先是政府的支持和推广，包括像美国的环保组织都会去支持、积极参与到这个过程当中，去帮助宣传绿电。同时还有非政府组织影响力非常之大，尤其是他们可以帮助宣传，鼓励大家去购买绿电。其次，绿色计划实验室，他们可以去设计一些产品，然后进行推广;再次，完善的电力市场竞争机制，民间资本进入电力行业，新旧企业间展开激烈竞争，这使很多企业和个人愿意参与到绿电的购买当中，他们对于绿电市场的增长也是非常关键的;最后，除绿色证书之外还有生产退税和投资退税，美国的成功之处就在于多元化的补贴政策。

相应的，英国推出REC是失败的，原因在于RO这种固定的低风险补贴方式准入制度过低，使得民众电费负担过重;绿色电力证书只是让大家自愿购买，购买者难免动力不足;而且，英国的绿色证书交易市场不同于美国，英国的绿证交易市场趋向于将欧洲的可再生能源统一化，且交易活动被大电力公司所垄断，缺乏竞争性绿色电力零售市场经验，绿证的流动性较差。

绿证制度尚需完善

以目前的绿证制度来看，确实在减轻政府补贴压力的同时也让企业有了另一种选择，在找到可再生能源的消费者后，不用等待政府补贴，提前拿到现金。这点来说对企业来说吸引力确实蛮大，但要享受这一好处，企业也必须付出一定的代价。

首先，企业要腾出一部分时间和精力，安排人手负责将符合条件的风电或太阳能电力生成绿色电力证书;其次，企业需要组建一支团队或者找到一个专业的中间方售卖绿色电力证书;然后，提前拿到现金，但丧失了未来可能获得的可再生能源补贴，而且拿到的现金比未来获得的可再生能源补贴少。

针对这一问题，国家能源局新能源与可再生能源司的一位官员曾撰文指出，“不是所有的新能源发电项目都可以获得(绿色)证书。因为证书交易的价格主要是对财政补贴的替代，所以对于市场化程度较高、具备竞争优势的水电和未实行分摊机制的核电并无绿色证书的需求。”

为避免全社会成本太高，绿证制度应优先应用于具备较大成本下降空间、与化石能源成本比较接近的风电和光伏电站项目。而对尚处于产业化初期需要加大政策扶持力度的海上风电、分布式光伏发电、太阳能热发电建议仍延续目前标杆电价的扶持政策体系，即从全社会征收附加分摊，直到产业技术体系逐步完善，成本有较大幅度下降为止，甚至可以采取特许权招标的模式，鼓励通过良性的市场竞争迅速降低成本。在此之前，可以考虑由国家适度控制发展规模，避免对高成本的新能源发电项目激励过度导致建设规模过大，最终推高全社会的用能成本。

目前来看，相比补贴，绿证对企业来说不够舒服和友好，但新能源企业却也没有其他更好的选择了。虽然绿证不如直接补贴来得舒服，但有竞争优势的企业会变压力为动力，进一步抢夺市场份额。

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心原主任李俊峰认为绿证的推行落实有三个问题需要解决：第一，绿色证书是一个市场机制，必须确立绿色证书的法律地位。也就是证书法律的有效性和时效性，认证、交易、注销都必须有一套严格的程序。何时消纳完，何时注销。绿电消纳后再转让是不允许的。任何一个环节出了问题，都会导致系统的崩盘。

第二，绿证必须有价值，市场是遵从价值的，必须有政府规定的最低价格保障，否则无法起到推动绿电交易的作用。尤其在电力供应宽松的条件下，价格会大幅度下滑。核电已经出现这样的情况，国家规定核电上网标杆电价0.42元/度，红沿河核电站去年参加交易竞价的价格是0.15元。绿色电力价格大幅下降不能体现价值。国家应该提供楼板价作为最低保障。

第三，解决消纳过程中的物理通道问题。比如化工和水泥企业购买了绿色电力，必须要消纳掉这些绿色电力才可以。如果不消费只是购买证书，对绿色电力消纳并不能起到作用。和股票完全不同，股票是一个证书，交易股票就是证书之间的相互买卖，购买之后可以分红、转账，但是证书并不能转让升值。交易的目的就是促进绿色能源消纳，能源买了之后不消费是没有任何价值的，所以必须解决绿色电力输送通道的问题，才能缓解弃风弃光。

另外，国际经验来看，绿色证书必须与其他政策相配套，包括税收优惠、补贴政策以及灵活地计划等等，不能指望一个政策解决绿色能源发展过程中的所有问题。

与此同时，也有声音认为业界不应该将绿证单纯作为补贴制度的替代品，水电水利规划设计总院副院长易跃春就认为，绿证作为解决补贴不足的一种重要手段，但单靠绿证并不能完全解决补贴拖欠的问题。“解决补贴拖欠的问题还需要‘多管齐下’，一方面，最根本的还需要依靠技术进步、规模效应来降低光伏发电的可再生能源度电成本，进而减少单位度电补贴强度需求;另一方面，需要考虑如何把有限的补贴资金更好的发挥其使用效率;另外，通过赋予可再生能力‘绿色消费’这个概念之后，发挥其社会效益，来有效弥补可再生电价补贴的缺口。”