光伏领跑者基地推进困难重重谁之过

农历年过后，已是2017年2月初，距离今年630抢装潮仅余不到四个月，光伏圈在经历了跌宕起伏的2016年之后即将迎来新的挑战。同时，第二批领跑者基地的中标企业也开启了新一年的奔波。领跑者计划对行业发展所起到的重大推动作用已经显现，但实际推进中遇到的重重困难却在这一效果上打了折扣。

2016年为了抢在630之前并网，中国首批光伏领跑者基地——山西大同采煤沉陷区先进技术示范基地的13家中标企业集体推进连续奋战，所有项目都在规定时间内完成了并网。

而第二批5．5GW的领跑者基地似乎就没有那么幸运了，从10月底乌海领跑者竞标结果公示，至今已过去近四个月的时间，据了解，目前仅有两三个领跑者基地推进速度正常，其他几家都处于不同阶段的推进缓慢状态。推进速度缓慢的原因，一方面有地方政府配合力度的问题，另一个主要方面，是包括普通地面电站在内的诸多工程项目都会遇到的土地流转等阻力。甚至有业内人士指出，如果某基地还不加块速度推进，930并网将难以实现。

领跑者基地是“特许权”项目吗？

与普通地面电站开发相比，领跑者基地项目的申报流程基本类似，前期开发都需要进行可行性研究报告批复意见、开展项目前期工作的通知、土地初审文件、土地预审文件、环境评价批复文件、水土保持批复文件、项目贷款文件、系统接入文件等手续的办理，领跑者基地项目的特殊性在于提前锁定了补贴指标与技术标准要求。

但对于领跑者项目中标企业来说，他们没有退路了，如果有“违约”记录，此后基本就会被淘汰出领跑者项目竞争，所以地方政府的配合程度是领跑者项目能否推进下去的重要环节。一位此前参与大同领跑者基地项目的管理人员告诉，大同发改委根据实际情况编制了一系列实施细则，所以推进难度较小。

实际上，地方政府申报领跑者基地是一项“稳赚不赔”的工程，投标企业趋之若鹜，带给地方经济发展的益处数不胜数。所以，地方政府对于推进项目进度的积极性是毋庸置疑的，这一点从各中标企业的反馈情况中可以略窥一二，“地方政府比企业都积极”山东新泰领跑者基地某中标企业表示，目前该基地项目已进入施工期。事实上这也反映了大部分领跑者基地所在地方政府的态度。

山西芮城跟阳泉是第二批领跑者基地中最先完成招标的两个基地。芮城领跑者项目于2016年9月确定中标企业，2016年9月5日由各中标企业选定场址正式进入实施阶段。并且在2106年6月即出台了《芮城县光伏领跑技术基地项目用地办法》，为土地流转价格、利用形式、各部门分工等重点工作进行安排，让企业在芮城开展项目土地租赁取得政策支持。芮城县政府也多次组织相关乡镇领导和基层干部与各企业代表参加项目推进会，对项目土地落实过程中的问题集中解决，并且取得了成效，基本在2016年底完成了大部分土地流转。

随着9月2日中标企业的公布，阳泉领跑者项目正式进入了实施阶段。市发改委成立了光伏领跑者基地办公室，统一协调领跑者基地的工作。建立了周报工作制，及时汇报工作进展，同企业沟通解决遇到的实际问题。市发改委还制定了《推进光伏基地建设的实施方案》，建立了联席会议制度，成立了包片小组。12月30日，举行了开工仪式，EPC平台公共基础设施部分建设工作正式开始；企业方面，9月5日中标的12家企业通过抽签选定了场区，9月12日同阳泉市发改委完成了开发协议的签署，各家企业开始陆续进驻，注册项目公司、缴纳公摊费用、在红线范围内选择适合的地块开始进行初步设计、编制可研报告，编制相关支持性文件。

推进过程困难重重，谁之过？

据了解，各基地在前期推进的流程方面基本大同小异，但最为重要的却是真正实施下来遇到的实际情况与问题。

第一 领跑者项目成本有哪些？

没有亲自经历过领跑者项目的企业或许并不了解所谓“平台费”究竟意味着什么。除了外线等成本外，“平台费”即基地公摊费用，包括进场道路修建、临电、升压站和外线的费用等，在大同领跑者基地推进时，个别项目的造价成本高达9元／瓦，不少项目成本都在8元／瓦以上，除了施工难度大、2016年上半年组件等设备价格较高的因素之外，平台费也是领跑者项目中无法忽视的成本因素之一。

也许是当年煤炭光景向好时给当地百姓养成的“好胃口”，获悉，某矿区领跑者基地（简称为B基地）在土地的使用方面问题颇多。有企业的地块中一夜之间种了几百亩的核桃，并开出了高达60万元／亩的天价，还有企业选中地块所在村庄提出了无理要求，让企业背负10亿元的债务后可以免费使用。某企业地块要进行地形图测绘，当地老百姓不让进入而无法实施。这些不可控的因素导致土地问题矛盾重重，想要解决推进，“协调费”还是一个不为人知的潜在花费。

同样，在A基地推进中，在各企业红线还未确定的情况下，即按预估面积面积收取生态恢复保证金及土地租金和附着物赔偿款，各企业缴纳的费用少则数百万，多则上千万，并且所缴纳的费用多为超缴，多收的费用未给出具体的收费名目，也没有明确的退款时间。

从2016年9月份投标完成距今已经过去四个月，B领跑者基地中该市城投公司向企业收取了两次共计4．6亿元的公摊费用，到目前由于升压站站址尚未确定导致相关的初设、集电线路设计、工程图出具以及设备采购等关联工作无法开展，同时EPC总包方还存在降低标准、弱化配置的问题。

那么领跑者为降低度电成本而设定的初衷在囊括了这些隐形成本之外又该如何计算？

第二 是否合规？

领跑者项目占用农用地的问题在山东济宁、新泰以及两淮都已出现。山东两个领跑者基地已经进入施工阶段，那么最后使用的土地性质如何，是否会与国土5号文相悖，结果不得而知。只是了解到，由于土地的实际权属及土地性质、林地性质都不清晰，目前还未开工的几个基地依旧在为地块调整问题奔波着。

除了土地问题之外，个别地方政府领导不断插手企业项目建设运营也是目前领跑者项目推进中遇到的问题之一。据了解，A基地所在政府的领导曾口头上提出过要给所有企业项目安排统一的监理单位，但是被各企业拒绝。之后又发文提出了要以县政府名义成立光伏运维中心对所有项目进行统一运维，但该建议在被中标企业拒绝之后不了了之。

A还强制要求中标光伏企业捐钱，最近一次会议明确捐钱额度按照0．2元／瓦计算，相当于整个领跑者基地中标企业要给县政府捐出1亿。实际上，这笔费用与220kV升压站的建设有关，据悉，大同领跑者所有的外线、升压站原本计划由企业出资建设，并且企业缴纳公摊费用时，220kV升压站等建设费用已包含在内。后来当地电网公司承诺将由他们出资建设，然而在，但地方政府为了不退还这笔平均每瓦2毛钱的费用，便计划让这部分费用转换成“路条费”，算是为地方做贡献。于是各家企业产生了怨言，“没法跟公司交代，这部分费用的账务说不明白。”但也有一种说法，因为在前期投标时，没有考虑到外线费用，所以电价投标就不包含电力送出的费用，如果电网公司出钱建外线，地方政府再把这部分0．2元／瓦的公摊退还企业的话，或许相关部门将统一下调各家的上网电价以保障各方的合理利益。不管如何，呼吁地方政府与企业合理协商这一问题的解决办法，既不能地方政府通过领跑者项目向企业乱收费，也不能企业通过政府的工作推动去避免原本应该支付的开支。据悉，该基地外线由电网公司承担建设后，有望在七月初即可投运，很大程度得保障了930并网。

“对于投资企业来说，缴纳相关费用需要有准确的名目来支撑企业付款，然而多缴的费用以及上述0．2元／瓦在企业的账单上只能对应空缺。”

山东新泰领跑者基地在招标之处就因为要求配套产业投资而受到投资企业的“热议”（可点击查看此前报道3亿产业投资＋2亿投资保证金＝1个领跑者基地项目？新泰操作办法遭企业质疑），不过该基地后续进行了调整，目前也是第二批领跑者项目中推进速度最快的基地之一。

另外，获悉，C领跑者基地的中标企业与地方政府迟迟未签署投资协议，主要也在于地方政府与企业之间的各种“博弈”，最初地方政府要求场区内的35KV升压站都要由政府统一招标，并且要价很贵，协商一直在进行中。

第三 各级政府部门诉求不一，沟通成本增加。

据中标企业透露，两淮领跑者基地自10月份完成招标以来，截至目前仍未有实质性的进展。两淮领跑者作为我国首个集中大规模的水面光伏示范项目，无论是从技术标准还是建设经验方面，在该光伏水面漂浮利用形式上对于国内市场的示范带领作用相当重要。然而，至今中标企业仍奔走在土地等问题的协调沟通上。

某中标企业也表示，“省级政府部门很支持，多次开会协调沟通，然而每个项目都是具体落实到市级、县级甚至到村级，其中层层关系并不是省级政府部门可以直通的。

当然，即使是普通光伏电站项目开发也会遇到类似的问题。但是，普通光伏电站项目的开发推进是先沟通梳理，然后再决定项目是否要继续推进，然而领跑者项目，如果不做或者不签约，也就意味着在之后的领跑者项目竞争中会被直接淘汰出局。

自九月份中标企业入驻后至今，B市《领跑者基地管理办法》尚未下发。据了解，该办法将会明确相关的土地租金、林木、地上附着物等的清赔标准，直接关系到中标企业与地方政府主体责任的划分和明确，有了这个办法对政企双方才有了具体的工作指引。目前B市领跑者项目中标企业的工作陷入停顿，与该办法迟迟未公布关系重大。

在沟通方面，B市同县区沟通不畅，企业变成了二者中间的皮球，扯皮现象严重。虽然组织企业开过两次专题会，针对企业所提问题也做了一些安排，但落实不力。据悉，这或与当时主管领跑者基地申请的相关领导调任有关，没有强力的推动与政府的支持，企业只能自己来回跑工作推进困难。

拥有权威智囊团的政府部门在每个政策出台前必会经过严谨的市场调查与研究，光伏领跑者计划也是如此，初衷是为了促进行业技术提升，推动度电成本下降，争取早日实现光伏平价上网。然而在实施的过程中却尽然“变了味”，除却上述地方政府“欲壑难填”，中标企业在推进困难重重之外，第二批光伏领跑者基地中，还有一个基地毫无竞价压力，轻轻松松享受了仅降价0．03元／千瓦时的优渥待遇，按照张家口Ⅱ类地区当时0．88元／千瓦时的电价，这些项目的上网电价将为0．85元／千瓦时，甚至已经远低于2016年底河北省普通光伏电站项目增补指标的竞价力度。

国家能源局相关负责人曾在公开场合强调过，“光伏领跑者基地要谨防成为地方政府招商引资的招牌。领跑者计划是为了推动技术进步、成本下降，进行体制机制创新的平台以达到国家与地方共赢的目标”。

在此，呼吁外部环境要还光伏市场一个公平竞争的环境，寻找地方政府与企业之间的平衡点，不要让一个为了推动全行业进步的政策到执行层面反而成为投资企业的“负担”。行业的发展需要国家层面的积极引导，同样也需要地方政府以及企业的共同努力。

2017年或将是光伏行业发展的重要一年，电价下调将推动系统成本进一步走低，在过去一年，我们很清晰得看到了领跑者计划对产品效率提升、度电成本下降做出的巨大带动作用。国家层面上通过绿证等措施在力求补贴的及时到位，企业同样也需要在技术投资方面不遗余力。以史为鉴，期待2017年的光伏领跑者项目可以更加有序的推进，造福光伏行业。