曹仁贤：现行能源体制拖累生态文明进程

“十二五”期间，我国单位GDP能耗、主要污染物二氧化硫、氮氧化物等均减少18%，超额完成预定目标（“十二五”初目标为单位GDP能耗下降16%，二氧化硫8%，氮氧化物10%），但我国的生态环境没有得到改善，特别是空气污染明显加重。近日，一年一度的全国能源工作会议顺利召开，能源发展“十三五”规划、国务院“十三五”节能减排综合方案正式下发。笔者查阅最近五年的全国能源工作会议，认真学习了国务院“十二五”、“十三五”节能减排工作方案，大胆预测到“十三五”末，我国节能减排任务可超额完成，但生态文明进程仍然不容乐观，甚至雾霾天气一天都不会减少。这不是危言耸听，而是无法忽视的现存矛盾。

导致这一矛盾现象产生的原因有很多，笔者试作如下分析。

管理机构设置欠合理。目前我国能源管理的最高议事协调机构是国家能源委员会，日常主管办事机构是国家发改委主导下的国家能源局。国家能源委一年开不了一次会，而“作为一个副部级的机构，在统筹协调能源重大问题方面，国家能源局确实有些力不从心”，一方面国家电网、五大四小能源企业、石油石化企业级别都比能源局高，另一方面，能源局自身改革和能力也有很大局限。目前，我们虽然没有了煤炭部，但发改委管着大的能源项目，工信部管汽车（似乎也管理各行各业的产能），环保部不管挖煤，也不管发电，大部分央企级别和能源局一样，至于能源局旗下互相对立的部门就更多了。能源局很难管制地方政府利益，不能很好排列各种能源的优先发展顺序，更谈不上能源监管了。没有全面系统的、顺畅的跨部门协调，我们几乎无法想象能源转型的进程能够按照规划去一步步推进。

管理部门专业度不够。一个主管部门，如果不秉持专业和科学的精神，就无法把握重点和趋势，也就不可能有超前的规划，必然是头痛医头、脚痛医脚。纵观最近五年的全国能源工作会议，笔者就发现了一些无奈。管理部门尽管做了诸如力推页岩气和煤层气、成立大气污染防治办公室、落实“节约、清洁、安全”的能源战略方针等大量工作，但产能巨大过剩的现状没有得到改善，化石能源燃烧给环境带来的巨大伤害也愈演愈烈。而国务院“十三五”节能减排工作方案延用多年的格式，对二氧化碳减排仍然只字未提。专业化需要我们有一个基本的共识，那就是燃烧是空气污染的罪魁祸首，它不仅仅生成巨量的污染物，也排放了大量地球自身已经无法吸收的二氧化碳（地球自身吸收二氧化碳主要依靠植物和海洋吸收，称为碳汇）。共识缺失、专业度不够，导致我们的主管部门不能完全吸收专业意见，没有做好清洁能源将以指数曲线的速度替代化石能源的思想准备，对社会上一直还在强调以煤为主的能源格局不会变化的误导置之不理，依然遵从惯性思维，不敢做大胆的、有前瞻性的预测。

能源转型变革动力不足。能源主管部门具备了专业能力后，需要有壮士断腕的勇气大力推动能源变革。能源涵盖煤炭、电力、石油、天然气、新能源等多个领域，涉及经济、资源、环境、外交等多个部门，而地方为了GDP，依赖煤炭，多龙治水和利益使然抵消了变革的动力。我们一直迷恋的发展中国家的排放权，实际上是一种能源“鸦片”，我们总希望自己再排放一些年，取得低成本发展的机遇，殊不知，污染的排放一方面导致环境恶化，被大自然惩罚后的治理成本将远远超过发展的收益；另一方面雾霾，水、土地、食品污染严重损害了民众的健康，这些正成为我国民生工程最大的诟病。迷恋传统能源也使我们逐渐失去了能源创新发展的机遇，我们的风能技术、光伏技术全球领先，由于缺乏对新型能源的包容和耐心，这些领域的优势正在丧失。

依法治能却无法可依。党的十八大以来，习总书记提出依法治国的理念，深入人心，能源治理何尝不是如此。用法律去代替文件，用更权威、更稳定的法律将能源管理固定下来，实现能源监管有法可依，是解决我国能源问题的根本出路。目前尽管出台了《环境税法》，但我们更需要《能源法》、《电力法修正》、《可再生能源法修正》以及《应对气候变化法》等一系列法律保障。

以上，可以看出我国能源工作形势错综复杂，现有的能源管理体制已难以破题，组建集权威性与专业性于一身的国家能源管理部门成为希望所在。美国有能源部，德国有经济与能源部，早在2008年国务院机构改革之前，国内成立“能源部”的呼声颇高，如今的中国，有了能源部，不一定能完全解决中国的能源和雾霾问题，没有能源部，则肯定无法实现能源转型和环境改善。

生态文明建设之路艰难，需要我们消除偏见、凝聚共识，需要我们革除积弊、加大投入，更需要我们摒弃惯性思维，真正有远见、有胆识地安排好能源规划。我们更期盼一个高级别的国家能源管理部门，本着对十几亿人民健康负责的态度，深刻践行习总书记的“绿水青山就是金山银山”的理念，抓住能源转型的巨大机遇，大幅度减少化石能源燃烧，还老百姓青山绿水，蓝天白云！