光伏应用市场：国外如何打破桎梏？

光伏系统虽然目前发电成本高，但有很好的发展前景，因此，很多国家都对光伏应用进行政策扶持和引导。这些国家普遍运用多种政策工具，将不同的政策手段有机结合使其发挥协同效应。目前，世界范围内的光伏产业和市场主要分布在欧洲、美国、日本等经济发达国家和地区，在欧洲，德国是光伏领域的佼佼者。这些国家促进光伏应用的政策实践为我国提供了许多借鉴之处，笔者主要总结归纳德国、美国、日本这三个典型国家发展光伏发电的政策实践与经验。

一、德国光伏应用市场的现状和开发政策

德国是目前世界公认的光伏应用大国，其光伏累计安装量居世界第一。德国光伏市场的发展不仅带动了本国光伏产业的发展，世界光伏产业最初的发展也得益于它的推动。分布式光伏占德国光伏系统安装总量的85%以上，德国发展分布式光伏的成功经验己被世界上很多国家学习和借鉴。

1.1、德国光伏应用市场现状

经过前几年光伏装机量的快速增长后，德国目前正在通过逐渐下调上网电价补贴的方式来控制光伏市场规模。2013年，随着补贴逐月下调，德国光伏装机量也呈现了每月逐步下降的势头。2013年德国光伏装机量约为3.SGWp，市场规模己经大不如从前，但是德国在补贴大幅减少的情况下仍能保持如此规模的装机量实属不易。未来几年，随着光伏产品价格下降和常规电费上涨，更重要的是德国对光伏应用模式的创新，德国光伏市场仍然会保持稳定的增长态势。

1.2、德国开发光伏应用市场的政策

（1）政策的法律支持

2000年颁布的《可再生能源优先法》（EEG2000是世界上第一部可再生能源法，该法规定对光伏发电上网电价进行补贴以促进光伏应用，电力公司优先购买可再生能源电力。2004年，德国公布实施修订的可再生能源法（EEG2004，将补贴方式和金额进行细化，规定给予不同的光伏发电形式为期20年0.457一0.624欧元/千瓦时的补贴，并启动了“固定上网电价”政策。该法案的实施极大刺激了德国光伏市场的发展，光伏装机量逐年大幅增加，使德国光伏累计安装量自2006年以来一直位居世界第一。EEG2004也被称为迄今为止全球启动光伏市场最有效、最科学的法案，被世界上许多国家效仿采用。

德国光伏发电的持续过快增长也导致了一系列问题，如终端电价增长过快，电网升级改造压力不断增加等，从而加重了德国发展光伏发电的社会成本。于是，德国政府在2008年和2011年分两次对可再生能源法进行修订，主要做法都是调低光伏上网电价。上网电价降幅根据市场规模做调整，如果上一年度新增装机容量没有超出年度计划，则减少上网电价下调比例，反之则增加下调比例。这种做法可以抑制光伏发电的过快增长，有利于逐步提高光伏发电行业的市场竞争力，推动行业的持续稳定发展。

（2）政策的实施行动

德国在1991年率先推出“1000光伏屋顶计划”，政府为符合条件的光伏发电系统安装住户提供补贴。1998年德国政府又提出“10万光伏屋顶计划”，计划用6年时间安装总装机量为300--5OOMW的光伏系统。政府对居民安装光伏发电设备给予贷款贴息，强制命令电网公司收购光伏系统所发电力，收购价格为0.98马克/千瓦时，而当时的常规电价为0.2马克/千瓦时。

（3）政策的概要划分

●强制光伏上网电价政策（FIT政策）

FIT政策是德国在2004年《可再生能源法》中提出的，政策规定电力公司必须按照国家规定的价格或价格计算规则收购可再生能源电力汇入总电网，而用户从电网上使用的电量按照普通民用电价付费，用户所发电量和使用电量分开计算。收购价高于常规电价的部分在全国范围内分摊。政策实质是对光伏发电的上网电价补贴。

●税收优惠政策

德国为鼓励光伏应用使用的税收优惠政策较少，光伏上网电价免征营业税：商用光伏系统免征增值税等。

二、美国光伏应用市场的现状和开发政策

美国作为全世界最大的能源消费国，历届政府都把开发利用可再生能源确定为能源政策的重点。在各种可再生能源发电方式中，光伏发电尤其受重视，美国是最早进行光伏并网发电的国家。

2.1、美国光伏应用市场现状

2013年美国光伏市场装机量约为4.4GWp，同比增长27%，仅次于中国和日本，成为全球第三大光伏市场。美国光伏总装机量也在2013年末超过lOGW大关，过去美国光伏市场被超过100MW的大型地面电站主宰，但现在以及将来小于30MW的中小型光伏系统将是发展的主要动力。2013年美国太阳能发电量仅次于天然气，成为第二大电力来源方式。不仅如此，得益于多样化的扶持政策推动，美国光伏市场还具有很大的发展潜力，目前美国光伏项目储备量达到43GW，未来几年将进入高速增长期。

2.2、美国开发光伏应用市场的政策

●《能源政策法》修正案

布什政府在2005年签署的《能源政策法》修正案是美国近年来最重要的能源法案，直到今天仍有很大影响力。该法案中涉及光伏应用的主要政策包括以下几个。

（1）税收抵免政策。修正案中规定从2005年到2008年，居民或企业在住宅和商用建筑屋顶安装光伏发电系统可获得相当于系统安装成本30%的投资税减免。其中商用光伏系统前2年可获得30%的税收抵扣，之后2年抵扣比例为10%；居民用光伏系统可获得2年比例为10%的税收抵扣，但每户居民住宅减免额以2000美元封顶。

（2）可再生能源发电配额制。以法律形式要求电网公司提供的电力中，可再生能源发电必须占有一定份额。

（3）净计量电价政策。该政策强制电力公司收购居民或企业光伏发电系统白天所发的多余电力，允许光伏系统所发电力上网和计量，电费按电表最终显示数值计算，光伏系统向电网输电时电表倒转，若用电量大于光伏发电量，用户按照两者差额付费。美国使用的电表绝大多数都可以双向计量，所以实施净计量电价政策没有额外的成本。

（4）政府机构使用可再生能源达到一定比例。为扩大可再生能源的市场规模，联邦政府要求各部门带头使用太阳能等可再生能源，并规定了各部门每年使用可再生能源的最小百分比。

●2008年紧急经济稳定法案

2008年10月3日，布什总统签署紧急经济稳定法案，法案中涉及光伏的内容有以下两个：

（1）延续光伏产业的减税政策。商用光伏项目的投资税减免延长8年，住宅光伏项目延长2年，同时还取消了原政策中每户居民光伏项目2000美元的减税上限。

（2）启动联邦政府大楼太阳能屋顶计划。政府将投资55亿美元，启动联邦政府大楼屋顶安装太阳能设备计划，计划到2010年在20000个联邦政府大楼屋顶安装太阳能利用设备。

●2009年奥巴马政府的新能源政策

为了应对经济危机和履行竞选时的承诺，奥巴马政府上台后，在促进光伏产业发展和扶持光伏应用方面所做的工作比往届政府都要多，推出了研发支持、正面宣传和巨额贷款担保等政策。奥巴马政府为推广光伏发电所做的工作可以大致归结为以下几点：

（1）签署2009年经济刺激法案，其中，对光伏市场最有效的激励政策有两个：一是对光伏发电项目提供30%的初始投资补贴，取代原来的30%税收抵免；二是为光伏发电项目提供价值600亿美元的贷款担保。

（2）光伏发电项目将获得4050万美元的资金用于攻克一些非技术性障碍。

（3）未来10年投资5000亿美元来提升光伏发电的比例，2012年之前要达到60%，到2020年提升至20%。

三、日本光伏应用市场的现状和开发政策

由于国土狭小资源医乏，日本政府历来高度重视可再生能源的开发利用。日本是全世界最早施行太阳能光伏扶持政策的国家。

3.1、日本光伏应用市场现状

日本2013年光伏装机量在6GWp左右，是全球仅次于中国的第二大光伏市场，增长率同比超过300%。按全球36GWp装机量计算，日本光伏装机量约占16%的份额。截止2013年8月，日本光伏累计安装量约为10.5GWp，其中，屋顶光伏系统约占89%的市场份额，占绝对主导地位，大型地面电站和离网光伏系统约占11%。和德国一样，日本也在下调FIT补贴，日本经济贸易与产业部正考虑在2014年将FIT补贴下调到每千瓦时34日元（约合人民币2.03元），2015年下调到每千瓦时30日元（约合人民币1.81元）。虽然补贴下调的趋势会一直持续下去，但因为下调速度不是很快，所以不会对光伏市场产生较大负面影响，未来几年日本光伏市场仍会非常有吸引力。

3.2、日本开发光伏应用市场的政策

●太阳能光伏补贴政策

第一，住宅光伏补贴政策。日本政府在1994年开始对户用光伏提供补贴。其中，政府对住宅光伏发电系统每户给予90万日元/千瓦的补贴，并根据初始安装费用的降低逐年减少补助金额。在住宅光伏补贴政策的推动下，截止到2006年，日本住宅光伏发电系统的累计安装量达到1374MW，规模比1994年初的2MW扩大了数百倍。2005年，日本政府终止了针对住宅光伏的补贴政策，这项决定导致随后几年日本光伏市场的停滞不前。日本政府在2009年重新启动了住宅光伏的补贴政策，对于符合一定要求的住宅屋顶，每户家庭中按每人一千瓦，补贴7万日元，三日之家每千瓦可以获得21万日元的补贴。这项新政的效果同样十分明显，日本2009年第一季度的光伏电池消费量增长18%，达到73MW。

第二，非住宅光伏补贴政策。该项政策包含两方面内容。对于商用光伏发电系统，提供比例为1/3的初始安装费用补贴；对于公共建筑和政府机构，按初始安装费用的1/2进行补助。公共建筑的范围包括学校、机场、火车站和高速公路体息站等。这项政策从1994年开始实施以来一直沿用至今。

●绿色电力证书制度

绿色电力证书制度是日本最具特色的光伏应用扶持政策。为了推广居民光伏发电，日本经济产业省从2008年9月开始向安装光伏发电系统的家庭用户颁发绿色电力证书，居民可以根据证书所认证的其在减少碳排放方面所做的贡献从所住房屋的房地产开发商和其采用的光伏发电设备的生产厂家处获得相应补贴。

●净计量和剩余电力收购政策

1992年以来，日本的电力公司自愿实行净计量电价政策，直到2009年11月该政策被剩余电力收购制度取代。净计量电价政策虽然不是政府制定的，但对日本住宅光伏发电设备的推广应用功不可没。

2009年11月，日本开始实施《太阳光发电的剩余电力收购制度》，强制电力公司收购居民和企业光伏发电设备的剩余电力，收购价格为50日元/千瓦时，是当时居民电价的两倍，收购价格逐年下调。电力公司因进行该项电力回收所产生的成本增加可转嫁到电费上。剩余电力收购政策将实施10年。

日本1/3的电力靠核电提供。2012年3月，福岛核电站事故发生后，日本关停了大部分核电站开展维修和检查，为了应对由此导致的电力供应短缺，日本政府在2012年推出了多项太阳能补助政策。其中，有代表性的是2012年7月实施的《可再生能源特别措施法案》，法案规定电力公司有义务以固定价格收购所有由太阳能、风力、地热等可再生能源生产的电力。

●技术支持类政策

1980年，日本设立了新能源综合开发机构NEDO（后改名为新能源产业技术综合开发机构），主要工作是促进包括太阳能光伏在内的新能源技术研发和引进。由于缺乏资源，研究开发化石燃料的替代能源一直是日本产业界的重要课题，因此NEDO每年都可以从政府得到相当多的预算。

2008年7月29日，日本内阁会议通过了《低碳社会行动计划》，提出2020年和2030年日本的光伏装机量目标，分别为14G和SOG。并指出将加大对光伏发电技术的研发支持，利用3至5年时间将光伏发电系统的价格降至目前的一半左右。

四、德国、美国、日本开发光伏应用市场的经验

通过对德国、美国、日本这三个发达国家国内光伏应用市场的现状和开发政策分析，可以看出，光伏应用市场目前仍是一个政策市场，过去几年迅速发展的各国光伏市场主要依靠政府给予的优惠政策，激励政策的变化对光伏市场的影响巨大。各国政府主要通过价格补贴来破除光伏发电的高价“瓶颈”。总结德、美、日三国的政策措施和执行成效，可以得到以下几点启示，为我国制定光伏应用扶持政策提供借鉴。

4.1、制定科学且可操作性强的法律法规

各国政府多以法律法规的形式出台光伏发电的扶持政策。德国以《可再生能源法》为中心，根据光伏系统价格、装机规模等因素的变化，对相关的法律内容进行修改。美国近年来最重要的能源法案一《2005年能源政策法案》，美国各州当前的光伏相关政策主要根据它制定。我国政府虽然也出台了几十个扶持光伏应用的文件，但基本没有立法层面上的政策。尽管在2006年正式实施了《可再生能源法》，可因为没有扶持光伏发电的实质内容而不具有操作性。我国出台的光伏政策多是规划、意见、办法，缺乏权威性导致执行力大打折扣，降低政策效率。因此，我国在制定光伏应用扶持政策时应站在立法的高度，并注重内容的科学性和可操作性。

4.2、对居民的初始投资进行补贴

德国对居民安装光伏发电系统提供优惠贷款；美国对光伏项目给予30%的初始投资并提供融资担保；日本对住宅光伏每个家庭按每人一千瓦补贴7万日元。而我国目前还没有出台针对普通居民的初始投资补贴政策。在当前光伏系统造价超过我国多数普通家庭承受能力的情况下，政策设计使得普通民众因为经济原因或缺乏动力而不去安装光伏发电系统，这就阻碍了我国光伏市场的发展。因此，我国的光伏扶持政策应更加亲民，多考虑对普通民众的应用支持。

4.3、加强技术研发和创新是重点

德国一方面注重光伏技术研发，一方面注重光伏市场开拓，使技术和市场形成良性互动，相互促进。美国十分重视光伏发电技术的开发和创新，投入大量资金支持研发工作。日本建立了专门的可再生能源研究机构NEDO，促进光伏技术研发。相比于德美日三国，我国的光伏技术还比较落后，技术研发工作主要靠光伏企业自身，我国目前还没有建立国家级光伏技术的研发平台，光伏产业政策中也几乎没有提及技术人才培养、技术研发等方面的内容。因此，国家很有必要尽快出台光伏技术的研发支持政策。